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清朝和历代王朝一样，官吏实行低薪制，一品大员的总督不过年俸银１８０两，二品巡抚１５５两，州县官六品不过６０两，七品４５两［②⑦］。以这样的薪俸比村儒塾师的束修多不了多少，根本不够州县官私人的开支，更何况衙门公用呢？
似乎使人不可理解的是，地方各级衙门确实没有经费预算，尽管地丁合一的田赋作为国家的主要财政收入是由州县征收，逐级解送的。但是，所有征收的钱粮，无论本色折色，均有额定，斤两丝毫不得少，甚至计到小数点后十几位，从理论上讲都应入于国库，俱是国税，地方不得随意动用。如有公务、军需、工程项目也应逐级禀报，督抚具题，待户部核实，皇帝批准方可支领。否则挪移出纳、冒支官粮、守支钱粮及擅开官封、出纳官物有违、收支留难、损坏仓库财物等［②⑧］，均是《律例》明定的罪名。实际上，州县不但时有军需工程等大项目，日常公务开支也是不少的。地方州县的开支从哪里来呢？国家没有明确规定。
为什么国家要实行低薪制和不预办公经费呢？普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣，士人作官与农夫服徭役、士兵出征一样，都是报效君王。在家尽孝，为国尽忠，是读书人应有的义务，怎能向国家伸手讨价呢？既然农夫服徭役要自带工具口粮，士兵出征要自备鞍马弓矢，官员赴任出治当然也应自筹川资公费，所以各级地方政府不见有预算经费的规定。
既然父母官不够钱用，又不能随意动用公帑，当然就只有向子民索取了，这就是各种耗羡的由来。除了官收“羡余”外，家丁、仓书、斗级人等还要收“分润”。后来，雍正推行羡余归公、养廉银制度，就是试图从制度上解决地方官私自科敛和贪蠹的问题。以往许多学者论述过耗羡产生的前提是因为州县地方没有公费预算和低薪制这一事实。雍正的养廉银制度实际上是对理论和现实的矛盾的一种纠偏。
养廉制度就是国家给官员补助银子以保养廉洁的一种办法。养廉银按级别等级有差。据前引《户部则例》，直隶总督１５０００两、布政司９０００两、按察司８０００两、道台２０００两，府、县以下各不相同，保定府（首府）２６００两、宝坻县１０００两、雄县６００两等等。养廉银大体上是正俸的二、三十倍，养廉银是由主官个人掌握的一种“包干”经费（佐杂没有），可用于各种公务及贴补私人开支不足。清代养廉银只发外官，京官没有，京官主要是靠收受各种“敬”过日子［②⑨］。
即使有养廉银，州县地方财政仍是十分短绌，时人曾议，州县费用“除署中修缮，日用应酬外，本道本府有规礼，有摊捐项，有帮贴项，有一切解费、册费、考棚费，多者万余金，少亦不减五、六千金，州县养廉、俸银不过千余金，而费用如许，是从何来”？［③⑩］当然还是要从百姓中取来。
州县到底有多少类项的摊捐规费，顺天府档案中发现不少材料，其中以道光三十年雄县知县王某的《交代清册》记载最为详细［③①］。王姓知县在任是八月初十日至十一月十一日，共９２天，雄县全年养廉５２２两（比《户部则例》记载略少），以全年３４０天计（除去年节封篆日），折合每日１．５３３３两（一两五钱三厘三毫三丝），王任内共应得１４１．０３７两。而各种应摊捐者达３６２项，全年应摊１６３２两，每日折合４．８两，王任内应摊４４１．６两，廉俸收入远远不敷摊捐支出。所摊项目有修衙署大门、臬宪盐规、府宪乐舞生衙门书役、府司狱修缮、司狱柴薪、学台衙署修缮、筹补无着银两、府经历司门子、省发审局修缮、军需、府宪招书阴阳学医学饭食衣帽、道府衙门更夫、藩宪会试津贴、驿马不敷、驻防兵水脚、省驻京提塘工食、司府县三监囚粮等等，多者近百两，少者几钱，还有六位前任交代未清之银两也要分摊。可以看到这些摊捐基本上都来自各路上司衙门，王知县为官不足百日倒欠下一屁股债，所以他不厌其详，一一列出全年应摊、任内应摊的清册。
按吏部交代章程、户部则例和刑律，官员交代不清是不能离任的，任内亏空要分赔，甚至按贪赃论罪。王知县离任了，他及其诸前任是否清廉不得而知，他悻悻而去，也留下了交代未清的帐目，但可以肯定的一点是他不会从家乡汇兑银子来弥补这欠帐的。道光时值清中后期，小小一个雄县就拖欠亏空如此，日积月累，年复一年，该有多少银子最后摊派到百姓身上呢？
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