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书吏的职务和员额，在《会典事例》［①⑥］、《吏部则例》有规定，如州县的书吏名为“典吏”，首领杂职衙门的叫“攒典”；额定人数如宝坻县７人、宁河县１２人等；书吏的召募、恩赏、入籍等也有一些限制性的规定。但是这些规定完全是一纸具文，根本不曾实行过，查遍顺天府档、巴县档也未见有“典吏”、“攒典”的名称，在众多的清人著作中也从没有提到过，只是称胥吏、书吏、书差。书吏人数更谈不上额定，每县有多至百十人、几百人者。之所以是这种情况，因为书吏不是国家正式官员，不可能用国家体制去规范它，书吏没有品秩级别，按清朝制度就是没有“顶戴”的人，也没有俸禄，多是读书些小而举业无望的人，在地方衙门混碗公事饭吃。书吏的要求应该是“文理明通，熟于律例，工于写算”，但能否达到就要看本人了。
如果一个州县官去上任，他就会发现在他就任的衙门里已经有一个完善的“政府”组织在等着他了，这就是各房书吏。书吏不是在官之人，却办在官之事，公文拟稿、缮写、笔录，收发文书，保管档案、图籍、帐册。书吏多为本地人士，长期供职衙门，熟悉地方情势，了解繁琐的文牍和办事程序。
胥吏在州县实际上已编制了一个大网络在等着上任的主官。他们上下左右，相互声援，既操纵运转着州县衙门，又为自己谋得好处。在《顺天府档案》中所看到的一切文件，如禀状、详文、循环薄、差票、甘结、笔录、申文、牌文等等无不出自胥吏之手。
州县官要防胥吏之害，但吏之于官又必不可少。因此在清人“牧令书”一类著作中有不少防治“衙蠹”的论述，喻之以蠹虫社鼠，喻之以豺狼虎豹，大有不灭不快之意，以至乾隆时才子袁枚都有些愤然了。他说，“吾不解今之为政者，一则曰严胥吏，再则曰严胥吏，夫胥吏，即百姓也，非鬼蜮禽兽也”，他认为，今之县令“檄行若干不知，檄书云何不知，某当理不知，某当销又不知”，不依赖胥吏行吗？谁是“舞文病百姓者”？就是官而非吏也，想要兴利除弊，关键在官，否则“虽曰杀百胥吏亦无益也”［①⑦］。
胥吏在这里指的是操刀笔而非执贱役者，即文案人员，就是书吏一类。此外还有衙役，当差役使之辈。州县衙役号称“三班”：皂、壮、快。但往往不止三班，还有捕班、民壮、门子、粮差、弓兵、仵作、狱吏、禁库等各种执役人员，本文不详述及。
州县官与幕友 处于胥吏围绕中的州县官，不管是新科进士，还是辗转仕途沉浮宦海者，为了不被蒙蔽，他们需要有高级参议作心腹幕僚和朋友，这些人在清代地方官场中就是幕友。清代的幕友不完全同于过去历代的幕僚或幕职官，他们不是政府官员，完全不食国家俸禄，也没有品秩。他们受地方官之聘请，以“布衣”入官府，是主官的师友宾客，接受主官赠与的“束修”（聘金）。
清代的幕友已经职业化了，读书人因种种原因“不得以身出治而佐人为治”，就是去作幕友。他们师徒相传，学习“幕学”，即律例、会计、稿案程式一类。幕中人士多绍兴籍，故又有“绍兴师爷”的称呼。习幕为的是能荐得好“馆”（找到好的主官），束修丰厚，好赡养父母妻子。所以入幕之人也多有不平衡的心理，乾隆时名幕汪辉祖在他的流传很广的小册子《佐治药言》中多流露这种酸楚之意。
清代幕友有专业分工，如刑名、钱谷、承发、稿案等，以刑、钱二种最为重要。州县官经济再拮据，也必请刑、钱二幕，因为他们多不谙刑钱事务，到任后请幕友代表他们分管各房事务，对书吏进行监督。
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