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顺天府属州县 顺天府是京师所在，首善之区，体制特殊而隆重。按《会典》和《顺天府志》等史志所载，顺天府不同于外省的府，不设知府而是设府尹一人和兼管府尹事务大臣一人（由六部尚书兼）。顺天府下辖大兴、宛平二“京县”，以及通、琢、霸、蓟和昌平、遵化等州，良乡、固安、香河、武清、宝坻、顺义、密云、怀柔、房山、保定、文安等县。京县的地位特别，知县正六品，相当于知州。二京到衙门设在北京城内，在顺天府的督察下，会同步军统领、五城御史查禁“京城内外民间干禁之事”。［⑧］
但是，顺天府的地位没有直隶省（今河北省）高，是“准”省级，或似督、抚同城的巡抚，虽然有由六部尚书任兼管府尹事务大臣，但终是兼管，而顺天府正式长官府尹不过正三品，远低于正一品的直隶总督。顺属州县官员的考察升补，钱粮事件的稽察报销，地方营汛的操演训练，命盗案件的缉捕审断，均由顺天府尹会同直隶总督办理。重大事件的题奏，如秋审径由直督具本，而无须府尹会衔。顺属州县实际上处于直督与府尹的“双重领导”之下，并且是以直督为主，因为顺天府与省不平级，其所属州县事务如不经直隶省便难于上达朝廷。清朝统治者有意不使京官权位过重，以免在辇毂之下，成分庭抗礼之势。
由于顺天府的特殊体制，在顺属州县和直隶省之间还应有府一级的机构，才能与全国的地方三级政权体制相一致。但是顺天府这个“府”不同于外省一般的府，况且府尹也不是直督的属吏，所属州县事件当然不可能经其转呈直督。为此有必要设立一级相当于府的特别机关。这种特别机关就是顺天府的“四路厅”。康熙二十六年（１６８７年）奏准顺天府设东、西、南、北四路同知，专司捕盗。乾隆十九年（１７５４年）议准四路同知兼管各州县钱粮，并且明确“四路同知既经管理该州县钱粮事务，则与知府、直隶州体制无异”。［⑨］乾隆二十四年又定各州县刑名案件亦归四路同知审转，同知的关防相应改为“刑钱捕盗同知”字样，以后四路同知的职掌又增水利、营汛等事务。这样，四路厅的体制健全，具备了外省府一级政权的规格。
顺天府的体制既特殊，又与整个国家体制力求一致。如州县事件通常要“六路通详”（以详文报告案情），外省州县的“六路”是指督、抚、藩、臬、道、府，而顺属如东路宝坻县，从《顺天府全宗》档案［⑩］中看到，其“六路”是直隶总督、顺天府尹、直隶布政司、按察司、通永道、东路厅。从各上宪批示看，直督是决定性的，东路厅则是审转的关键，其他衙门不过附和“仰候督宪批示遵行”而已。东路厅有如外省府级的地位和职能，从档案中看得很清楚，东路厅全称“顺天东路稽察营汛总辖刑钱督捕府”，简称“东路府”、“东路刑钱府”，所属州县对其径尊称以“府宪”。
二、州县政权的组织形式
州县官和佐杂 知州知县实行长官独任职，独揽境内治权。其实，州县官往往扮演着一种近乎可怜的角色。他如果是捐纳出身，花钱买官，只为求息，倒也罢了。他如果是科举正途出身，或者进士及第，或者举人大挑，初膺民社，通籍仕版，少年意气，似有所抱负。然而他会很快发现，官场与书斋大不相同，案卷文牍、律例成案、放告催科、送往迎来等等都是在经书上不曾读到的，正所谓“刀箧簿书既未学于平日，刑名钱谷岂能谙于临时”［①①］？
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