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七、政府角色的再定位
实事求是地说，在公共管理和服务领域，交通部门是目前中国做得最好的行业。公路建设市场是我国最早打破行业限制、向社会开放的市场之一。到1999年底，全行业有一、二级资信登记的施工企业582家，其中非交通系统企业有394家，占企业总数的68% 88。
交通部门最早在公共工程中实行招投标制、工程监理制、合同管理制和项目法人制等，并不断加以完善，各种行业标准也制定得比较好。公路市场的资质、资格审查和监督制度比较完善，必须是同时符合建设部和交通部的资质条件的企业才能进入这一市场，对不能按时完工、出现违约者，实行“黄牌”、“黑名单”等制度，进而吊销其资格。
我国高速公路建设的成绩也是有目共睹的，至2000年底，我国高速公路总里程突破1.6万公里，已经跃居世界第3位。其中山东省突破2000公里，河北、江苏、四川、广东、辽宁等省均突破了1000公里。尽管在环保、人文等方面尚不尽如人意，公路的路面质量已经达到了世界先进水平。桥梁建设水平和世界的差距已经缩小到10年以内。
高速公路建设和经营管理中暴露出来的种种问题，更多的是整个体制的问题。无论是内资或外商投资的高速公路公司还是政府管理部门，其行为都不够规范，存在着扯皮、勾结和无谓对抗等问题。这是权（力）利界定和界限不清晰的表现。
最根本的问题，在于未能从制度上将“公”与“私”有机地融进公路经营权中，对其作科学的界定。这涉及长久以来在各个部门都存在的问题：为什么我们的政府机关总是在不断扩张职权，出现诸如“拍脑袋工程”、“一刀切”、“行政指挥”和“长管意志”等问题呢？相应地，在公路建设和经营管理中也存在不该管的硬要管、胡乱管，该管的不管或管不好，以及自我束缚手脚等问题呢？
更多的部门规章，更多的资格认定，更多的“评估”、“鉴定”，更繁琐的程序，这些似乎就是政府约束下属和市场主体的万能钥匙。这与80年代以来世界上出现的“面向消费者的政府” 89、“重塑政府”等强调政府更多地尊重经济规律和社会自治，在兼顾公平和效益的基础上允许其更多地运用自由裁量权的风潮相左。
高速公路经营权折射出来的政府管理和约束问题，与中国其他经济问题的根源是相同的，那就是行政权的无度扩张、滥用和乱用，中国行政法学的“平衡协调论”则为之提供了理论基础 90。相比较之下，法治发达国家的政府部门受到了更多的外部压力和约束 91。换言之，问题的根源仍然在宪政上。
要扭转这一局面，应当强调法律对行政的控制，更多地利用市场、竞争和价格规律来对政府、企业和个人的行为进行引导。换言之，在宪政改革的基础上采用经济法理念，才是解决问题的根本出路。
在宪政层面上，也许奥斯特罗姆的多中心体制说是一个好的选择。他指出，通过不同的组织来提供不同的公共物品和服务，这是一种多重组织协调结构，协调的手段有：交易与契约的互利、对竞争对手及冲突的裁决、有限科层制中的指挥协调；并提出在一个责权范围内应存在不同的决策中心，利用多重否决权使权威分散，促使行政机关受到更多的约束 92。也就是说，分权化和接受当地利益群体的约束是提高效率的关键因素之一。
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