1994年，交通部颁布了《公路经营权转让管理暂行办法》，1997年7月3日，《
公路法》颁布，其中第
21条进一步对此加以确认。由此，从试点到法律制度的确立，我国的公路建设逐步引入了多元投资体制。这必然涉及到权力和权利的分配、边界、相互侵蚀问题，其中最为核心的概念就是“公路经营权”。
“公路经营权是依托在公路实物资产上的无形资产，是指经省级以上人民政府批准，对已建成通车公路设施允许收取车辆通行费的收费权和由交通部门投资建成的公路沿线规定区域内服务设施的经营权” 33。这一概念为许久以来实践中的做法进行了法律定位。
显然，公路经营权被界定为无形资产的一种，包括收费权和沿线区域内服务设施的经营权，并且既有法律法规对这一权利的转让、程序、审批、组织管理、价值评估、收益使用等也作出了界定。
作为一项制度而出现的公路经营权概念，是对自1984年以后出现的外商投资中的通行费收取权和沿线房地产开发权的确认，也是对政企分离的改革措施的一项原则。
现行的公路经营权概念，在立法上视为无形资产的一种，这种“物权”式的解决方案，非常类似于国有企业的经营权概念 34。这种立法思路显然受到了民法学说的重要影响，以及将公路商品化的思想指导。
将对高速公路的收费权力转化成为权利，并且赋予其给私人、企业，或者私法上的主体来经营，需要对收费权进行界定。这种收费权必须能够独立行使，体现价值，并能够作为一种权利进行处分行为。这种权利必须符合高速公路的特性。
现行法律上，采用民事权利的模式，将高速公路的收费权和沿线地区的房地产开发经营权绑在了一起，并将其作为无形资产来加以处理。这种采用类似于国有企业的经营权模式来构建这一权利分配机制做法，忽视了高速公路的公共产品特性，并且在现行法律体制下造成了问题。
1．出资制度的障碍
依据我国《
公司法》，工业产权和非专利技术出资不得超过20%，高科技企业不得超过30% 35，因此，如果严格按照法律程序来进行操作，政府和企业均不能通过公路经营权取得股份对价。
事实上，我国公司法上仅仅只规定了“股东可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资”，对于其他的出资形式均缺乏规定，并且采用严格的法定资本制。无形资产出资的限额，其目的虽然为了实现公司的资本真实，但实际上收效甚微，并且这一限制也是从现有条文中加以解释而引申出来的。
在公路经营权的出资中，如果政府试图将公路经营权作为一项资产投入项目法人，不能直接将这种收费权投资，而是以相对方转让获得的资金数额投入高速公路公司。换言之，等于进行了两个行为：（1）政府转让公路经营权获得收入；（2）将收入作为投资投入公司。通过自我交易（现行法上尚未加以规制），从而由此绕开《
公司法》的规定。另外一种可行的方案，则是组建中外合作经营企业，在中国法律中，这种公司是一种“契约式”企业，即双方可以通过合同约定几乎公司的所有事务。广东的广深珠项目、广花等项目公司都是采用这两种方式建立起来的 36。
