公路经营权研究（二）
史际春;邓峰
【全文】
三、公路经营权的法律定位
公路的公共属性，以及由此涉及到法律上社会正义目标的特性 23，导致大多数国家都是采用财政资金进行公路建设。然而，在财政能力不足的情况下，诉诸于私人资本就是必需的选择。1984年，当时的国务院领导主持召开了公路办公会，确定了三项原则，对中国公路建设起到了重要作用：（1）征收车辆购置附加费，作为国道主干线的建设资金（从2001年1月1日开始，车辆购置附加费的征收改成车辆购置税，税率为10%）；（2）提高养路费标准，其中增加的部分用于公路建设资金；（3）允许采用贷款等多种方式融资，从而确定了“滚动发展”的发展模式。随后，各地方政府相继制定了相应的政策加以实现。
广东省于1984年出台了开征公路建设基金、提高养路费征收标准、过桥（路）费外汇全额留成、以桥（路）养桥（路）等六项政策。1992年，开征贫困山区公路建设资金、高等级公路还贷资金和航运建设基金。所有这些构成了政策性筹资的内容。
同时，允许各地方政府利用土地和税收优惠作文章，采用“以地聚财，以财建路”、 “以地换路”、“以路换路”等政策，促进了公路建设。当然，这种权力的下放，也造成了低价转让公路经营权、越权转让、融资失败甚至出卖国家利益等问题。
广东省是最早在公路建设领域采用外资的省份，在1981年的广珠四桥的建设中，首先采用了直接利用外资建设桥梁。随后，高速公路深汕段、佛开高速公路利用世界银行贷款；广佛高速、惠盐高速、虎门大桥、深汕东段高速、广深高速、西部沿海高速台山段、广州北环高速、广珠东线高速等项目均直接利用外资。国、省道公路利用了日本海外协力基金会贷款等等 24。
1998年，广东省第九届人民代表大会常务委员会第4次会议通过了《广东省高速公路管理条例》，其中第9条规定了筹资方式：本省高速公路建设资金采取下列方式筹集：（1）各级人民政府财政拨款；（2）公路建设基金；（3）国内外金融机构或外国政府贷款；（4）发行公路建设债券或股票；（5）国内外企业或其他组织、个人投资、捐款、赠款；（6）转让公路、桥梁经营权；（7）国家规定或允许的其他筹集资金方式。
对高速公路以及基础设施建设的多元融资，各国采取了不同的做法，私人在这些领域中所占有的比例越来越高25。
