公路经营权成为一个全国性并且法律上的概念，是在1994年7月20日，交通部颁布的《
交通部关于转让公路经营权有关问题的通知》中首次出现；1996年10月9日，又颁布了《
公路经营权有偿转让管理办法》，正式提出了这一概念。随后，陆续出现了相应的地方立法 7，以及基于公路经营权而产生的高速公路公司的立法 8。
公路经营权的概念，在很大程度上是有歧义的。它是作为公路建设中引进外资的途径提出来的，在这个意义上，一般称为“公路经营权的转让”；但是，往往高速公路公司的经营权的依据，也被称为公路经营权，这个时候，实际上是指“高速公路公司的经营权”。
高速公路建设中引进外资，同时也是BOT方式融资问题。尽管我国很早就开始了BOT项目的实践，但立法上予以规定，是和公路经营权同时出现的。这两者之间的关系是显而易见的。制定BOT相关的法律规定，主要目的在于对基础设施领域引进外资提供法律依据 9。现行的主要法律规范是1995年8月21日，由国家计委、 电力部及交通部发出的《
关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。
改革对公路的投资方式，从根本上是改变过去仅仅把公路看作是公益事业的做法，从而改变公路建设完全依赖于政府拨款和投资。将高速公路和大型桥梁、隧道实行有偿使用，建立相应的风险约束机制，这是一个公路不断资产化的过程。
目前的高速公路公司，从资本来源上可以分为两种，即国有企业和外商投资企业两种模式，前者的所有者主体为各级政府部门和国有企业，后者则是包含外国企业、中外合资、中外合作企业、外商独资企业在内的多元投资主体。前者的问题集中于高速公路公司的经营权，后者则集中于出让公路的经营权之上，自然，对于外商投资企业而言，公司对公路的经营权问题同样存在，但显然冲突更加集中于公路经营权的让与问题上。
从实践中来看，公路经营权出现的问题，主要集中在三个方面：
·公路经营权的法律制度建立、协调、定位和规制方面；
·侵犯公路经营权的情况时有发生，这一问题是和前一问题，和如何定位公路经营权和高速公路公司的地位联系在一起的。可以说，高速公路公司的经营权问题主要集中在此；
