公路经营权研究（一）-法搜-中国法律信息搜索网

　　在整个国民经济增长迅速的年代，仅仅依赖于国家财政、现有的公路养路费收费是远远不足以满足公路建设的需要的，收取车辆通行费，开辟了一条依靠公路自身经济效益来筹集建设资金的道路，改变了过去单纯依赖政府投资的局面，一方面减轻了政府的财政负担，另一方面，加快了公路的建设速度。　
　　已经建成的绝大部分高速公路和一级公路，以及40%以上的二级公路，约70%的千米大桥和隧道使用了国内外的贷款。据测算，截止到1998年底，实施收费公路政策，增加了公路建设资金达到2600亿元，在相当大的程度上缓解了我国的公路建设资金严重不足的矛盾 4 。　
　　毫无疑问，1984年以后取得的道路建设成绩，和收费公路制度的确立是密不可分的，而收费公路制度的核心，现行法律体系采用了物权方式—公路经营权来加以解决的。探索这种制度变迁，以及对收费公路制度的利弊进行分析，并提出进一步完善的方案，必然要对公路经营权加以考察。　
　　　
　　公路经营权的概念不是从来就有的，这是随着市场经济的发展而出现，与之相同发展的是收费公路概念的提出。　
　　出于融资发展的需要，弥补公路建设资金的不足，自1984年开始，我国逐步开始引入了收费公路的概念，不过，最早实行这一政策的，应当是自刚刚改革开放时期，中方与外方进行谈判，拟建的广深高速公路。　
　　不仅如此，管理、审批权力的下放，同样促进了这一制度的发展。地方政府的改革热情，极大地促进了这一制度的发展，这也是符合我国一贯的“先试验，后推广”的“摸着石头过河”的改革传统的。收费公路的建设正是如此，事实上，这一方式的推行，毫无疑问离不开观念的转变，以及地方政府官员的探索和努力。在收费公路政策实施的地区演进过程中，可以明显地看到这一制度的实施，是“自南向北”、“自东向西”不断扩展的，从先开放地区到后开放地区，从沿海到内地，收费公路和公路经营权制度在中国的确立，也是和大多数新型制度是一致的。　
　　收费公路和公路经营权概念的提出，其另一个显著的特色，也正是其受制于这种理论准备不足，由此，（1）许多制度的实施并不统一，各地割据色彩比较严重，这在公路的收费标准，以及公路经营权的出让评估等方面表现得非常清楚，这种情况下，进一步容易助长长官意志，加重了人治和政府干预的色彩，加重了私法权利受到公法权力影响的可能性和程度；（2）各项制度之间并不统一，从而造成了各种各样的冲突，比如公路引进外资，向外商转让公路经营权，和国家的BOT项目管理之间，由于各个部门的“隧道视野”的存在，“政策的制定和计划的编制，通常是有利害关系的各方协商的结果，而不是根据全盘需要而做出的反应” 5，导致了不协调甚至冲突。这种制度冲突，不仅仅体现在不同部门的立法方面，执法方面更为突出，常常发生的交通警察和公路部门之间的执法不和谐，甚至由于制度漏洞和地方、部门利益而发生严重的冲突也屡有发生。除了立法和执法方面，在公法和私法的衔接，以及司法部门和立法、执法之间，也存在着严重的观点分歧，甚至造成当事人的权利无从保障，合理预期难以形成。这些法律之间的分歧，严重地影响了法治的进程，正如霍姆斯所说的，“法律无非是人们对法院将要做出何种判决的预期”，民众甚至政府的违法行为不能有效地加以处理，合理的权利不能得到有效的救济，这些都妨碍着公路法律制度的建设和形成。　