公路经营权研究（一）
史际春;邓峰
【全文】
一、收费公路和公路经营权的提出
二、作为资本和商品的公路
三、公路经营权的法律定位
四、路政管理的改进：特许权的公共特性
五、特许权的授予：经济合同关系的塑造
六、收费制度之改进
七、政府角色的再定位
1994年，交通部颁布了《公路经营权转让管理暂行办法》，为中国高速公路的建设引进多元投资主体，实现多元融资开辟了道路。然而，作为一种名义上的新型权利，无论是法学还是经济学对此都缺乏应有的关注。
本报告 2试图对这一新型权利的界定进行探讨，包括对这一事实权利的法律认定，获得和边界，以及权利侵蚀。具体而言，本报告对公路经营权和BOT项目引进的法律制度，高速公路公司的定位、权利和权力以及侵蚀，政府与企业的关系，以及相应产生的收费制度、融资制度、公路维护制度等进行了相应的分析。
本报告分为两个部分，第一部分阐述了对现有公路经营权制度的改进建议；第二部分是整体性的阐述和论证。
一、收费公路和公路经营权的提出
建国以来，公路的建设发展很快，1949年底，全国能够通车的公路仅仅只有8万公里；而到1978年，公路通车里程达到了89万公里，增长了10倍，并且交通网络初具规模。进入改革开放阶段以后，尤其是在1984年以后，公路的发展更快。截止到2000年底，全国公路通车里程已经达到140.27万公里，居世界第四位。更为重要的事，高速公路从零到无，通车里程达到了1.63万公里，位居世界第3位；二级以上标准公路里程达到18.9万公里，占公路总里程的比重达到13.48%，比1978年提高了13%；有路面公路里程达到132.3万公里，比1978年增加67.3万公里，有路面公路里程占公路总里程的比重达到94.3%，比1978年提高了22个百分点；乡（镇）和行政村的公路通达率达到98.3%和89.5%，分别比1978年提高20.1%和23.5% 3。公路建设的这种成绩，对经济发展的促进作用是显而易见的。
公路的这种超常规发展，并不是完全通过财政支持，而是通过制度变迁方式，或者说，是对公路的观念改变紧密相联系的。换言之，将公路资产化、商品化，通过收费公路的建设，采取一系列的制度改革来促进公路的发展，是这一成功的保证。
自80年代以来，从广东省顺德市容奇镇公路桥开始，率先进行贷款建桥、收费还贷的改革尝试，当时的做法是向银行借贷筹集建设资金，并在公路建成后，向过往车辆收取通行费，从而偿还贷款。1984年12月，第54次国务院常务会议确定了对公路建设实行“贷款修路、收费还贷”等四项优惠措施。1988年1月5日，交通部、财政部、国家物价局联合发布了《贷款修建高等级公路和大型桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，从而根本上确立了收费公路的制度。这一转变，无异于在公路领域将公路从产品向商品，从资产到资本的转化，从而极大地促进了公路的发展。
