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大国的祸与福——关于国家结构制度安排的一点随想

  
  2. 经济繁荣
    国家统一对于经济发展具有积极意义,因为国家版图的大小往往决定着市场规模。如果能够保证国家内部取消所有的贸易障碍,那么不同地区之间的自由贸易应当能够促进整个国家的经济发展。在这个方面最显著的例子是美国联邦宪法的“州际贸易条款”(第一章第八节第三款)。这个条款不仅明确授权联邦政府干预涉及到多个州的贸易往来,而且还隐含了禁止各州对外州贸易进行不正当限制。这个条款后来证明意义重大,因为它有效防止了地方歧视和保护主义,从而打破了地方界限,形成了美国大陆的共同市场,促进了美国经济的持续发展。与此相比,国家和国家之间的贸易壁垒只有通过双边条约才能消除,而条约的签订是一个冗长、复杂并充满变数的外交过程,其实施得不到法律的充分保障,且将随着参与国家的增多而变成一个困难得不可行。[2]
    当然,笼统的政治统一未必意味着市场规模的扩大。包括中国在内,一些国家的宪法和法律并没有明确禁止地方保护主义,或即使存在了明文禁止,也缺乏切实可靠的保障机制,因而享受不到统一所能带来的经济利益。尽管中国是一个单一制国家,但地方保护主义现象仍相当严重。事实上,由于中央部门规章和地方性法规或规章的法律位阶不明确,中国至少在理论上允许地方规定在某些情况下偏离中央的统一安排。在实践上,中国目前还缺乏一套防范地方保护主义的有效制度,因而在统一的表面下仍然相当普遍地存在着法律和市场的割裂。
    最后,绝对的统一未必有利于经济发展,反而有可能不顾地区差异搞“一刀切”,从而给经济和社会发展带来负面作用。尤其是地方可能存在着特殊需要,通过地方政府来保护当地认为重要的健康、安全、环境或道德价值。“统一”并不是要消除这些合情合法的地方差异,而只是要避免地方保护主义(尤其是对全国经济发展)造成有害影响。[3] 为了保证中央干预的基本理性,统一是建立在中央和地方权限获得清楚界定的前提之上的。只有将中央权力限制于具有全国影响的事项范围内,才能避免出现过分统一的弊端。
  因此,经济改革要求同时建立起两条宪政基本原则以及贯彻这些原则的有效制度。第一,宪法应该将中央权力限制在一定的授权范围内,超越宪法权限的中央规定在法律是无效的。第二,在宪法授权的有限范围内,中央权力是最高的,地方政府不得以任何方式抵触或侵越。要在实践中贯彻这些基本原则,必须建立司法审查制度,否则就难以界定中央和地方的权限。


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