5.行政强制手段的内部结构缺乏科学性。行政行为有内部行政行为与外部行政行为之分， 因此，从逻辑上说，属于行政行为范畴的行政强制手段也有内部行政强制手段与外部行政强 制手段之别。但作为行政强制法规范对象的行政强制手段，应是与相对人直接发生作用的外 部行政强制手段。但现行立法中规定的某些强制手段，如“暂停职务”、“暂停拨款”、“ （工资）清欠措施”等，显然属于内部措施，将这些内部行政措施纳入行政强制法的调整范围 是不科学的。
以上分析显示的行政强制手段中存在的问题，从法律上说，根本原因在于没有行政强制的 统一立法，因此要尽快制定统一的《行政强制法》。在《行政强制法》中应明确规定行政强 制的基本手段。鉴于我国学者一般认为行政强制包括行政强制执行和行政强制措施两类[11] (pp.9-22)，《行政强制法》应分别规定行政强制执行手段和行政强制措施手段。行政强制 执行手段包括代执行、执行罚等间接强制手段和强制拘留、强制划拨、强制扣缴等直接强制 手段。对行政强制措施的基本手段也应作出明确规定，特别是即时强制，《行政强制法》应 明确规定强制的手段及其适用范围。
现行行政强制手段的运用，既有滥的一面，又有软的一面。这集中反映在行政强制执行方 面，即行政强制执行手段虽然繁杂，但实际效果极为有限。也就是说，“执行难”的问题在 行政执法实践中同样存在。因此，如何针对行政管理不同领域的不同状况和行政对象的不同 特点，规定灵活多样的强制手段，以实现行政目的，是当前立法所面临的十分重要的课题。 在这方面，英、美等国和日本的经验尤其值得借鉴。无论是英美等国把刑罚和行政罚作为行 政强制执行的手段，还是日本以代执行为核心、以行政上的制裁等其他强制手段为补充的多 样化强制手段，都反映了强制执行的人权保障基本理念，即从人权保障的基本理念出发，尽 量抑制直接强制手段的适用，循着间接强制的思路但又跳出传统的间接强制模式去寻求其他 丰富多彩的强制手段，以更好地实现预期的行政目标。
至于行政强制执行手段的实施方式，是采用借助法院介入的司法执行模式，还是承认行政 机关自力救济的行政执行模式？这一问题实质上反映了人权保障与行政效率的关系。笔者认 为，我国《
行政诉讼法》第
66条确立的以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强 制执行为例外的制度基本上是适宜的，它符合世界各国行政强制制度发展的一般趋势。这一 点在采用司法执行模式的英美国家自不待言，即使在传统上注重行政效率、承认行政执行的 德国和日本等国，二战以后，在保障基本人权的
宪法理念的影响下，行政权当然包含强制执 行权的固有观念受到批判，要求行政强制执行必须要有法律的授权，同时实务上判例也已经 承认了司法强制[2](pp.162-164)。诚然，申请法院强制执行会在一定程度上影响行政效率 ，但只要这种手段是规范行政强制合法有效所必需，那么其对行政效率的影响也就是容许的 ，或者说是应当付出的必要代价。何况，我国的申请法院执行与英美国家的司法执行模式并 不完全相同：一是行政机关申请强制执行的案件在性质上为非诉行政案件，法院虽然要对具 体行政行为的合法性进行审查，但这种审查不适用行政诉讼程序，审查的标准也并不严格。 根据
最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第
95条规定， 只有在被申请的具体行政行为明显缺乏事实依据、明显缺乏法律依据和其他明显违法并损害 被执行人合法权益三种情形下，人民法院才不予执行；二是它为国家在必要时通过立法扩大 行政机关的强制执行权留下了较大空间，对于专业性、技术性较强的具体行政行为或其他具 体行政行为，法律、法规已经或可以赋予行政机关自行强制执行的权力。显然，申请法院强 制执行模式在强调保障相对人权利的前提下充分考虑了行政效率。
