尽管如此，经过从1982年到1998年的十几年的时间，农村村民自治制度在一些农村地区终于从一个
宪法条文规定开始转变成为农村生活中的实际行动，从法律上的目标与法学家的梦想开始变成现实。这是一个良好的开端，是中国社会法治化进程中的一个了不起的进步。
四、法治化进程为什么在农村地区逐步推进？
－－寻求农民利益与国家利益的结合点
以司法行政部门和民政部门为主要推动力量的、在农村多数地区逐步开展起来的依法治村和村民自治运动，是由政府不同部门运作的、又现实地紧密结合在一起的两项工作，它们共同构成中国的政府推进型法治的一个具体侧面，是政府推进型法治在农村的具体体现。政府推行的农村法治化进程为什么会赢得农民的拥护，进而取得初步的成功？这种成功又是怎样逐步实现的？
农村法治化进程初步成功的原因和经验，从根本上说，在于寻求国家利益与农民利益的结合。
这种利益结合的背景是20年来农村经济改革和发展及其对原有农村管理体制和管理秩序的冲击和对新体制新秩序的呼唤。对于国家来说，1978年以后，农村实行家庭联产承包责任制，打破了原来政社合一、三级所有、队为基础的管理体制，这一改革既极大地调动了广大农民的积极性，促进了农村经济的发展，同时也使原有管理体制逐步瓦解，在地方财务管理、劳动管理、土地管理、积累机制和分配机制等方面出现了无政府状态，在一段时期里，使许多村级政组织处于瘫痪、半瘫痪状态。国家在农村生活中的诸如计划生育、土地管理、治安秩序等多方面任务和工作目标无法有效完成和顺利实现。对农民来说，原有管理体制的衰退固然给他们创造新生活、摆脱原有不合理的行政束缚提供了机会，但相继出现的无秩序状态也使他们生活在一种不安定和无助状态，许多农民生产生活中的实际问题也无法依靠组织手段帮助解决，比如合理安排承包、宅基地、提留等一系列生产生活问题，合理解决农民间的纠纷。另外，许多地区村级党政干部的简单粗暴的压制型管理和违法现象也使广大农民深为不满。
上述这些现象的存在，使得无论是国家还是农民都需要确立一种新型的村级组织管理体制，需要一种新型的能够站在国家与农民的共同立场上，既保证国家农村工作目标的实现，又切实维护农民利益的新型的农村秩序，需要一种接受国家领导又带领农民文明致富的干部队伍。
在这种大背景下，如何实现国家利益与农民利益的结合，并不单纯是一个目标问题或是主观愿望问题，而是一个复杂的实践问题，是一个生动的实践选择过程和认识过程。这表现为以下几方面：
第一、国家利益与农民利益的结合过程，是双方对多种可能的实践行动方案进行不断比较选择的过程，是一个不断修正原有行为选择的过程。在农村经济改革初期，随着许多地区集体经济解体、村级党政组织涣散和农村治安形势的恶化等局面的出现，摆在国家与农民面前的是各自不同的多种选择。就农民来说，他们最初的选择是分散的、多元化的，有许多情况下也是被迫的。有些地区的农民只得容忍乡里指派的不称职的村干部继续当政和长期生产生活的无序状态存在；有些地区的农民被迫退回家族、宗族统治的旧时代，这在安徽、广西、湖北、湖南、江西、安徽、浙江和福建等地比较突出；另有些地区的农民则选择了自发组建村委会的做法。就国家来说来，其固然不可能长期容忍农村社会生活最基层的无政府状态和农村基层党政组织的长期瘫痪状态，但在如何解决问题方面，也曾做出过多种不同的选择。八十年代中期,国家考虑过用在农村进行思想整顿和组织整顿的办法，来解决基层村组织涣散的问题，又曾经决定尝试用村公所的办法，建立村一级的行政性组织。国家试图以上述措施解决好国家利益与农民利益的结合问题，但效果不是很好的。在普法方面，先是简单地宣讲国家法律的办法，希望农民知法守法，又希望用发扬民主的办法解决村干部的产生和监督问题。这些办法也没能使法律深入农村的现实生活，没有使法律在现实中发挥有效作用。在十几年的实践探索、总结中，无论是农民还是国家都在不断地修正自己原有的行为选择，比如原有退回到宗族、家族控制状态中的农民在新的信息指引下，又开始放弃对家族、宗族的忠诚，逐步认同村民自治的民主权威。国家也逐步改变原来单纯宣讲国法的做法，试图把对国法的宣传、贯彻与农民民情结合起来，与解决农村社会生活中的实际问题结合起来，创造出以农民自行制定的“上符国法、下合民情”的村规民约来管理农民、介入农民生活的、具有中国特色的农村法治模式。
第二、寻求国家利益与农民利益结合的过程，党政部门起着主导的和领导的作用。这表现为，寻求双方利益结合的过程既是党政部门推进国家意志、实现农村社会法治化的过程，又是不断将农民的创造性实践转化和提升为国家意志的过程。在推行依法治村和村民自治的过程中，以司法行政部门、民政部门和乡镇机构为主要推进力量的党政部门起着领导作用，组织作用和宣传教育作用，他们是法治化进程中的起主导作用的方面；农民基本上是扮演接受领导、接受组织、积极响应和从事自发性实践活动的角色。在此过程中，国家意志始终居于主导地位，农村法治化进程的几个重要阶段和每个阶段中的主要方向都是通过国家的政策、法律确定的。比如，1982年，国家
宪法确定了村民自治制度为农村村级组织的基本制度，1988年国家通过《村民委会员组织法（试行）》，第二年，民政部决定在农村地区进行分类指导，即经济较发达地区执行《村民委会员组织法》，经济落后和村级组织涣散地区可试行村公所制度，1990年民政部要求在农村开展村民自治示范村活动，1994年，中共中央正式确定村委会的立法建制思路，四年后又决定在全国推行村委会民主选举制度。
