－－农村地区法治的发展线索与基本状况（之二）
1980年初，在农村实行家庭联产承包责任制不久，广西宜山县和罗成县等地农民适应当时新形势的需要，自发地建立了一批新型的农村基层群众性自治组织－－村民委会员，这种做法在1982年被新
宪法所认可。于是，在农村村级组织实行村民自治，便成为中国的一项
宪法性规定.
与农村普法工作初期的乐观态度形成对比的是，此后十多年中，国家对在农村地区实行村级自治这一
宪法性规定一直缺乏足够的决心和精力。从1982年至1998年以前，国家未能制定出实行村民自治的具体实施办法，党政部门在解决当时农村出现的诸多问题时，在目标及措施上主要停留在传统的行政管理手段上，一度还要强化甚至提升这种行政管理。1988年通过的《村委会组织法》带有试行性质，此期间，对于该法律如何操作，操作到何种程度，对于村委会干部选举具体组织方式和程序确定等事项，主要由各地区政府依当地情况自行决定。
真正推动村委会干部从任命制向直接民主选举的历史性跨越的，仍然是农民的实践。1986年，吉林省梨树县北壕村农民对于原村委会主任意见很大，经民意测验，80% 以上的村民要求民主选举村委会干部。乡政府顺从民意，决定此次选举不划框框，不定调子，不提候选人，谁当选村委会干部完全由群众投票决定。农民把自己相任的、有文化、懂科学的原村会计选为村委会主任，新当选的村委会主任表示要为村民办实事，使这个村从原来的后进村很快变为先进村。由此创造了后来在中国农村许多地区得到推广的“海选模式”。所谓“海”即东北话“大”的意思，农民所说的“海选”就是象从大海里不受限制地捞取珍珠那样选择自己相任的人。“海选模式”充分体现了直接民主，逐步完善发展成为具有中国农村特色的民主选举制度（8）。
从“海选模式”的诞生到国家决定在农村地区全面推行直接民主选举，中国又历经了三次农村村委会换届选举，历经了十多年的摸索、思考与总结。
八十年代中后期的第一次换届选举，并未产生特别令人瞩目的效果。当时的选举活动缺乏深入宣传和实践经验，一些基层特别是乡镇干部对于村委会干部选举存在模糊认识，认为选举还是走形式、上面定框框，下面画圈圈，不太珍惜农民的民主权利。
九十年代初期的第二次换届选举，产生了相对来说更好的社会效果。此次选举中，吉林省梨树县的“海选模式”等好经验开始在一些地区得到推广，村委会选举工作也初步得到农民们的认可。在一项民政部门进行的调查问卷中，62% 的农民认为“选举不是走形式，有很大作用”，22%的农民认为“虽说是走形式，但还有一定作用”（9）。
真正产生普遍成效且赢得国内外较一致认同的，是九十年代中期进行的第三次换届选举。在这次选举中，多数地区的农村党政组织都不再拥有提名和确定候选人的权力，而是充分尊重农民的愿意。通过总结前两次选举的经验、完善选举办法，相应的选举宣传工作和程序组织工作也更加深入、严密。这次换届选举的结果，使得中国60% 以上的农村建立的村民自治制度，村民委员会的选举已初步纳入规范轨道，村民代表会议制度正在逐步普及，村务管理制度正在得到加强和完善。1997年，美国ＣＮＮ记者向世界播发了一则长达17分钟的中国报道，介绍他们在中国福建省采访两个村村委会换届选举全过程的情况。这则报道引起了许多西方人士的兴趣，此后又有多批国外人士到中国的一些农村地区采访、观察农村的选举情况。这些国外人士兴奋地谈到：
“中国有这样一种民主，是许多西方人根本想象不到的。……从八十年代起，民主选举就在中国农村开始实行，到目前已有3.6亿的农村人口参与了这种选举。几年前，大家还是举手表决，现在懂得了投票，这是一个进步。……在这个世界上人口最多的国家中有近100万个村落，参加竞选的候选人进行着美国的候选人梦寐以求的选举方式：免费选举……在它几千年的历史中，中国第一次将乡村作为它进行初级阶段差额选举的试点和学校”（10）。
正在看到了十年各地实践的成功经验，在1994年《关于加强农村基层政权组织建设的通知》中认可村民委员会的立法建制思路的基础上，1998年6月，中国正式决定在农村地区全面推进村委会民主选举制度，并修订、完善原《村委会组织法》（试行），拟正式颁布实施《村委会组织法》。这标志着16年前制定的关于农村群众性基层自治组织的
宪法规定终于从“纸上的法律”开始变成“行动中的法律”。
在看到这些令人乐观的的同时，人们也应该看到事情的另一面。目前，仍有５个省市自治区至今未颁布本地区的村委会组织法实施办法，许多省市区还没有颁布本地区的村委会选举办法，省与省之间的村民自治活动开展得很不平衡。一些地方党政领导对贯彻村委会组织法重视不够、领导不力。还有相当多的地方民政部门没有人员力量专门从事此项工作，缺乏相关经费，导致实际工作开展得不理想（11）。甚至在广东等一些地方，至今还有有建立村委会，更谈不上村委会的直接选举。同时，与对农村依法治村运动的情况一样，在60%已经建立村民自治制度的农村地区，同样存在一个确立村民自治制度的基本形式和制度框架与实际运作效果的差距问题。虽然我们目前没有看到有关方面对此问题的实际评估，但真正使村民自治制度获得良好运作的地区肯定只是其中的一部分。
