“用五年左右的时间在全体人民中基本普及法律知识，是党中央、全国人大常委会和国务院决定的一项重要措施，是加强我国社会主义法制建设的有深远意义的重要工作。……全国上下几千万干部、职工，几百万解放军，1 亿多农民，近两亿学生，投入了大规模的学法、用法活动，掀起了普及法律常识的热潮。这是建国以来从来没有过的。……一年来已有大约70%的干部包括从中央到地方的各级党政军领导干部，带头学习法律知识。……在我们这样一个人口众多的大国，下决心用5年左右的时间基本普及法律常识，是一个历史性的创举，是一项宏大的社会工程。……国内外的舆论反映都很强烈。一年来的实践也充分明，进行这项工作，不仅极为必要，而且效果也是很好的”（3）。
然而，5年普法工作虽然收效不少，可并没有达到预期效果，原因大致有两方面。一方面，普法工作中存在着在中国社会生活其它方面常见的做官样文章、搞“花架子”、走过场等形式主义现象，表面上轰轰烈烈，实际效果不佳。但这些问题还是不最主要的。另一方面的原因可能更重要、也是更根本的，想在5 年时间促使亿万群众特别是上千万各级党政干部实现从法制观念淡薄到知法懂法、甚至到守法的转变，是一件不可能做到的事情。在几千年来封建历史中沉淀而成的人们的行为习惯的改变与改造无疑需要一个更长的时间过程，必须付出更多的时间成本。这一点是在四年后总结“一五”普法经验时被认识到了。
“普法工作是一项长期的任务，需要不断引向深入。那种认为通过一两个5年时间，就可以一劳永逸的想法，是不切实际的。对于这项工作，我们要一个5年，两个5年以至10个5年，长期不懈地抓下去”（4）。
为此，1990年至1995年，国家制定了和实施了第二个五年普法计划。1995年，在第二年五年普法计划行将结束之时，由于在此之前国家确定了建立社会主义市场经济的体制目标，并在社会经济发展九五计划及2010年远景规划中提出了建设社会主义法制国家的目标，大量的、与市场经济相适应的新法律陆续出台，新一轮法律宣传工作又势在必行，第三年五年普法计划也顺理成章地出台并进行实施阶段。
以上是三个五年普法计划的大致背景，也是中国农村地区普法和法制建设的大背景。在这种背景下，中国农村地区的普法和法制建设已经走过了十几年历程，其中的一个重要线索，就是实现从“农村普法”到“依法治村”的工作转变。
从一些省市司法行政部门的调查总结材料看，虽然农村一五普法期间的工作重点在于基本法律知识的启蒙教育，但一些地区没有局限于简单地传授、普及法律知识，而是结合普法开展了以解决农村社会秩序混乱为重点的依法管理活动，许多省市农村针对偷窃、吵架、斗殴等社会治安问题制定了依法治村的村规民约。到了二五普法阶段，从农村普法向依法治村运动的转变进入了整体推进时期。尤其是1992年全国章丘会议之后，山东省章丘地区依法治村的典型经验得到司法行政部门的大力推广，依法治村工作开始受到各级党政领导的重视，诸如河北等省市全面推开了“普法开路、依法建制、完善组织、民主管理”的依法治村思路，制定出了“典型引路、逐步推开、先易后难、三年达标”的目标规划。到1993年底，河北省有14.6万个行政村开始了依法治村工作，占全省行政村总数的29% （5）。经济社会发展条件比较好的北京市郊区农村开展“依法治村”（6）始于八十年代后期，整体推进是在国家“二五”普法期间即191年至1996年。到1998年，全市有4367个行政村，其中3636个村即82.5%的行政村已经开展了“依法治村”运动。
对于中国农村地区开展依法治村已取得的实际效果如何评价，是一个更重要的问题。目前并没见到国家司法行政部门的正式评估结论，但从一些统计数字和实际调查中可以分析出一些初步的结论。目前有60%以上的农村地区开展了依法治村运动（7）。考虑到中国党政机关工作中做表面文章、搞“花架子”的固疾依然普遍存在，也由于依法治村运动从制度方面的建章建制到实际有效运作本身需要一个时间过程，统计数字背后的实效情况肯定大大逊色于数字本身。比如，据司法行政部门人士私人下透露，北京市郊区有80% 的行政村开展依法治村运动，真正见到实效的可能占三分之一左右。把这个比例放大到全国不一定合适，全国的情况可能是四分之一，或许是其它一种比例。具体的比例在这里并不重要，重要的是，通过十多年的努力，依法治村运动在全国一些地区已经收到了实效。
中国各地农村地区“依法治村”运动的开展情况不平衡，这是正常的和可以理解的。比如说，沿海地区、东部地区、大城市周边农村和其它经济发展水平较高的平原地区的“依法治村”运动开展情况较好，而西部地区、边远山区和其它经济落后地区尚未普遍开展。在同一地区内部各乡村的开展情况也会因各种因素、条件的不同而有所不同，因当地党政部门的重视程度和工作努力情况的不同而有所差别。既使充分考虑到依法治村运动在农村各地开展的不平衡性，充分考虑到统计数字与工作实效之间的差距，有一点仍然是可以肯定的，即中国农村地区的法治状况并不象有些人士所想象的那样糟糕和令人悲观，至少应该是喜忧参半，既有仍然不理想的一面，也有逐步明朗起来的一面。
三、村民自治的
宪法性规范从“纸上的法律”变为“行动中的法律”
