理论界仍旧在探讨，而实务界如何操作呢？
行政诉讼法通过前后，全国法院系统行政审判庭及法官还未完全到位。先来分析一下行政审判庭及法官之组成与来源。我国《
人民法院组织法》第
二十四条第二款、第
二十七条第二款分别规定中级、高级人民法院“设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭。”于是，我国的中级和高级人民法院从1986年起才开始逐步筹建并设立了行政审判庭。行政庭的办案人员，也是从民庭、刑庭等其它部门抽调而来，且多从民庭或经济庭过来。多年的民事审判经验使法官思维定式、工作方式定型。调解原则，可以说是民事诉讼的基本原则并已被广大法官实际运作多年。传统之国粹与个人经验之融合，行政诉讼本身脱胎于民事诉讼，有些案件兼有行政案件与民事案件性质与特点，等等情形，都使得行政案件承办人不知不觉中运用“调解”解决问题，自然而然地尽力做调解工作。苦于法的禁止性规定，于是有了大量的没有调解书的调解：以“撤诉”方式替代调解结案。因为“撤诉”这一合法的结案方式在
行政诉讼法中有明确的规定。
《
行政诉讼法》第
五十一条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”另外还有一条是第四十八条“经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉”假如人民法院裁定不准撤诉，如果原告仍拒不到庭的，依有关规定，法院可以缺席判决。《
最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第
四十九条第二款“原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可而中途退庭的，人民法院可以缺席判决。”
若非迫不得已，行政相对人是不会选择诉诸法律的，原告起诉启动了“民告官”行政诉讼来救济自己，后又不到庭，中立的人民法院依法作出了判决（预决当是行政机关败诉），这样的判决不知有何价值（怕只会带来当事人的不满与社会的不和谐）。欣喜的是：实践中似乎从来没有出现过这样的判决。“《
行政诉讼法》施行至今，几乎没有那个法院在审查撤诉申请后作出过不准许撤诉的裁定。”［11］《
行政诉讼法》实施十年后，据统计，全国一审行政案件撤诉率从未低过1/3，最高时达到57.3%！从一些行政法官的报告中，我们看到个别地区的撤诉率竟然一度高达81.7%！［12］“我国行政诉讼中撤速率高的真正原因在于当前行政诉讼缺乏良好的制度环境，行政权缺乏制约，原告缺乏基本的安全，法院缺乏独立性和权威性。撤诉是原告、被告和法院‘合谋’中止诉讼。结果是，作为原告的公民、法人或者其他组织的权利无法通过行政诉讼得到理想的保护，限制撤诉的法律规定被弃置或规避”。［13］行政诉讼以撤诉方式结案为什么居高不下？这说明，法院对撤诉进行审查的规定明存实亡。法律有关“撤诉”的规定起不了什么实际作用，相反起实际作用的“调解”法律倒作了禁止性规定。于是，人民法院只有“变相调解”，进行庭外和解，常被称为“协商”、“协调”、“庭外做工作”等。法院与原告、被告“合谋”用法院的“裁定”终结了大量行政诉讼。这样的撤诉裁定，为规避法律又能自圆其说。与其让这种变相的调解成为规避法律的工具，不如从法律上和制度上加以规范。规避了法律规定，是否也规避了法律精神？有学者认为“当法律规避不可避免或有必要的情况下，法律规避也许并不那么可怕，因为规避的存在本身就表明规避者意识到国家制定法是一种权威的存在。当他们努力规避国家制定法时实际上也正是在一定程度上接受国家法律的规则。”［14］其实，这种规避的存在有其合理的一方面。法律精神与原则，并没有被规避，法律的目的已经在调解过程中或调解所达成的协议中实现了。这种规避，不仅没有破坏国家法律实施，而且最大限度地保护了相对人、行政主体的合法权益，节约诉讼成本，也减轻了法院的压力，因而具有合理性。
