2． 济贫系统的产生
到16世纪，贫困人口的流浪在市场经济发展的过程中成为整个欧洲的问题。据统计，穷人占了当时英国人口的13-20%，并在以后一个世纪里翻倍。[3] 为了应付这种局面，1531和1536年的法律首次建立了英国的济贫系统，规定了什么人具有合法需要的标准、需要救济的人员记录、政府救济的义务以及相应的行政系统。1531年的《乞丐和流浪者处罚法》沿用并扩展了以前对有工作能力的闲置人员之处罚。该法的前言指出：“在本王国的各个地方，流浪者和乞丐长期以来都在增长着，并每天都以巨大的数量增长；他们的闲置是所有恶习的根源”，导致了屡禁不止的盗窃、抢劫、谋杀和其它犯罪。1531年法律为解决这类问题设计了下列办法。第一，地方官员和治安法官有义务在其管辖区域内搜查乞丐，并决定这些人是否应被允许继续乞讨并接受捐助。只有“老年的穷人和失去能力的人”才能被允许乞讨。获得许可的乞丐必须正式登记，并就有关乞讨及其活动范围获得书面许可。如果任何人被发现在许可范围之外乞讨，可被处以两天两夜的监禁，在此期间只提供面包和水。第二，如果老年穷人或失去能力的乞丐没有许可而乞讨，他们可被关押3天或处以鞭笞的刑罚，然后获得书面许可以及指定的乞讨场所。第三，如果身体健壮的男女被发现乞讨，或在不能解释如何合法获得生计的情况下流浪，也可以受到逮捕和惩罚，然后被发送回过去3年内居住的地方。如果当地官员未能履行职责，可以受到起诉并判处一定数量的罚款，其中一半归国库，一半属于起诉者。这些法律确定了英国（和以后美国）的济贫原则：对于那些没有能力劳动的人实施救济，而济贫在财政和行政上都是地方政府的义务，那些有能力劳动但拒绝劳动的人则仍然应受到法律的严厉惩罚。
随着养羊业和圈地运动的发展，农村和城市的无业人口都进一步增加。1563年，议会制定了《手工业法》(Statute of Artificers)，在《劳工法》的基础上作出了次要的修正。法律规定，每个从12到60岁的人都必须工作。不论是否有工作，治安法官都可以命令任何人在农忙季节干农活。工人的迁徙权受到严格限制。任何人都不得在没有书面许可的情况下离开其住地，否则将受到逮捕和遣送。
1601年的《济贫法》(Poor Law)最终奠定了英国济贫的基础，为英国以及后来美国的济贫提供了长达350年的框架。这项法律确定了3项原则：地方责任原则、定居和遣送原则以及家庭主要责任原则。首先，地方政府有义务自行通过征税筹钱并管理济贫。地方选民每年选举2名以上监督人(overseers)，和治安法官一起管理济贫工作。其次，地方政府有权为本地的贫民和没有工作能力的人建造济贫院，[4] 对于外来流浪人员则一律予以遣送。最后，家庭对扶助贫困的子孙或长辈承担主要义务。如果两名治安法官认为家长不能适当养育其子女，他们可以将孩子们强行带走并使之成为学徒，直到男孩年满24岁、女孩年满20岁为止。这三条原则所反映的是同一个宗旨：每个地方都有义务为本地穷人提供其家庭所不能提供的基本生活保障，但没有任何义务救济外来贫困人口；遣送制度只是实现地方责任制的一种手段，目的是为了保证各地承担起救济当地穷人的义务，以免给邻近地区造成财政和治安上的负担。
3． 对迁徙自由的限制
1662年的《定居法》[5]加剧了对穷人迁徙自由的限制，授权治安法官遣送任何在40天内到达本地而又需要或在将来可能需要救济的人。这项法律的前言表明，法律的主要目的是为了控制农村的大量穷人迁移到城市，减少地方政府的济贫压力，并使工作的穷人尽可能靠近家乡并远离城市。《定居法》限制了工人到别处工作的自由，没有工作的贫民要想迁徙并在别处定居就更不可能了。
由于《定居法》也使得雇主雇用新工人变得更为困难，1697年的法律放松了迁徙的管制。如果有人带着其居住地的证明，表明以前居住的地方愿意接受救济的义务，那么他应被允许在新的地方居留，且在这种情况下遣送是违法的。另外，如果一个人在当地连续工作一年以上，就被认为在新的地方合法“定居”(settle)下来。这项规定确实对迁徙的管制有所放松，但从另一个角度看，穷人在新法下的日子更难过，因为接受救济的家长和孩子都必须穿着带P字的衣服。拒绝穿戴有标志的衣服将导致法律后果：或者救济被减少甚至取消，或者被关押起来从事不超过21天的苦役。有关标志的规定一直到1810年才被取消。它也从另一个侧面反映了当时流行的道德假定，也就是贫困是穷人自己的错；如果有人一直贫困，那么肯定是他们的决策失误、懒惰或酗酒的结果。[6] 因此，对穷人的帮助必须受到限制，并应该伴随着相应的惩罚性措施。
《定居法》在英国产生了诸多不良后果。第一，不同地区相互推诿济贫责任，因而不断产生争讼。当时英国每年遣送成千上万的人，许多人被送到另一个地方后又被遣送回来，不仅给穷人带来颠沛流离之苦，而且也造成了大量的“踢皮球”和资源浪费。第二，它极大限制了工人的流动性和工作机会，从而对经济发展产生不利影响。正如一位学者指出：“这项法律在英国劳工心中打上奴役的烙印，并使他像沉船的海员依靠他的木筏那样依赖其教区。从一开始，它就产生了大量的欺诈、不公、奢侈浪费、邪念和无止境的诉讼。”[7] 《定居法》仿佛使英国又回到了静止的封建时代，每个人都知道谁应该对谁负责。它是地方责任制的自然产物，也是英国历史上最极端和最残酷的地方主义形式。
4． 济贫院的建立
到18世纪，英国开始为穷人建立济贫院或收容所。以往的济贫系统是在穷人自己家里进行的，当地政府将亚麻、羊毛、毛线或铁块送到穷人家里由其加工。这类所谓的“户外救济”(outdoor relief)缺乏质量监督，且随着人数增加而成本越来越高。1722年的《济贫法》授权教区为穷人提供济贫院(workhouses)，通过“户内救济”(indoor relief)训练和监督他们的劳动。贫民院本身并不是什么新鲜的概念，自从16世纪开始就存在于少量专门给穷人、残疾人或老年人居住的地方。但《济贫法》的主导思想是要把贫民变成“有利可图的劳力”，使之能够通过劳动维持自己的生计，并使公共救济系统对于某些懒惰的人而言不那么有吸引力，从而减少申请救济的人数和提供救济的负担。法律禁止任何人通过其它方式获得救济，不愿进入济贫院劳动的人将得不到救济。这种思想“本身看起来如此可行，但在原则上如此错误并在效果上如此糟糕”。[8] 一开始，济贫院确实减少了地方的济贫开支，因为贫民一般不愿意申请这类救济，但随后问题就暴露出来。济贫院的管理照理应该受到治安法官的监督，但其实完全是由济贫院的经营者控制。济贫院的卫生和设施得不到保障，因而成为传播传染病的地方。婴儿死亡率是如此之高，以至政府不得不禁止教养院收留6岁以下的儿童。
5． 19世纪的济贫改革
到19世纪，圈地运动的进一步展开使得农村无业人口不断增加。1832年，选举改革促使议会产生了皇家济贫法调查委员会。该委员会两年后的报告将穷人分为两种：一类接受救济，他们懒惰、肮脏、依赖和贪婪；另一类则不接受任何救济，他们勤奋、干净、独立、节约。委员会的主要建议是要求禁止对任何有能力工作的人提供救济，减少贫困资助的吸引力，并使贫困救济受到中央的统一控制。根据这些建议，法律设立了3人中央委员会，有权对所有教区制定统一的规则、规章和运行程序。法律还减少了对流浪者的资助，修改了有关定居的法律，并保证不劳动的穷人所接受的资助少于工作的穷人。尤其在行政统一方面，新法的效果立竿见影。在3年之内，英国原来由1万多个教区从事的济贫职能被归并为500多个济贫区。1834年济贫改革的主要问题在于它完全忽视了那些想找但又找不着工作的人，因而除了教养院的老一套之外完全没有规定地方官员如何处理那些失业者。虽然改革恢复了教养院的做法，但济贫的基本政策问题仍未得到根本解决。
从以上论述可见，在过去5个世纪中，政府逐步取代了传统上由封建庄园主和教会行使的职能，越来越多地介入贫困人口的生活保障。在政府职能的划分上，济贫主要是地方政府的责任，全国性的标准和协调是微不足道的。在救济方式上，英国严格区分两种“穷人”：劳动的社会下层和主要靠乞讨或救济为生的贫民，而对流浪和乞讨的管制相当严格。贫困的原因一般被认为是个人的失误或道德问题，而不是社会和经济变革的结果，因而流浪者和乞丐应该对自己的境遇负责。救济范围一般仅限于本地熟悉的不能工作的穷人，外来的穷人不受欢迎，即使是本地也只有那些有资格的穷人才能获得救济，且救济水准必须低于工人的最低工资。有能力工作的人必须工作，否则将在大庭广众之下受到法律的严厉惩罚，只有没有能力工作的穷人才受到怜悯。对于那些工作的穷人，工资被人为压得很低，且选择工作的自由受到限制。
三、
宪法权利的虚置——美国内战前对流浪的管制
作为英国的前殖民地，美国的许多法律都直接来自于英国。对流浪的管制也是如此。6个多世纪以来，美国法律继承了英国的传统道德假定，一直将流浪作为刑事犯罪处理。地方政府有权在违反意愿的情况下驱逐新到的穷人，并将他们送回以前的居住地。[9] 在整个过程中，受到指控的穷人一般没有什么程序或实体权利保障。
