从管制到自由——论美国贫困人口迁徙权的宪法演变
From Regulation to Freedom: The American Constitutional Transformation on the Right to Travel and Its Implications for China.
张千帆
【摘要】流浪乞讨是每个国家在经济发展过程中都将面临的社会问题。本文探讨英美国家处理这一问题的历史经验，以及迁徙权的
宪法保障在美国的历史演进。在内战后修正案通过后将近一个世纪的漫长历程中，美国逐步确立了贫困人口的迁徙自由。尤其是经过1920年代末的经济大萧条后，美国社会普遍转变了对流浪乞讨的看法。到第二次世界大战，联邦法院开始通过州际贸易条款限制各州与地方控制穷人迁徙的法律。此后，法院又通过第十四修正案的正当程序和平等保护条款，撤消了某些禁止穷人流浪以及对新居民的社会福利施加不合理条件的地方规定。到1960年代，美国穷人的迁徙权才可以说是牢固确立下来。这段历史告诉我们，迁徙权是市场经济和人权意识发展到一定程度的必然产物。在法制统一的国家里，它是公民权的题中应有之意，因而应当受到
宪法保障。迁徙自由的
宪法保障不仅对于市场经济的发展是必要的，而且也是国家统一和公民平等的重要体现。
【关键词】公民权，迁徙自由，流浪乞讨
【全文】
一、 引言
在每个国家，流浪者都是一个令人头痛的问题。他们给人的直觉是衣衫不整、蓬头垢面、操着一口难懂的外地口音、缺乏教育和职业技能（否则也不会沦落到流浪乞讨的境地），其中比例不确定的部分人还被证明是城市安全与秩序的隐患。流浪者的不良形象几乎使社会对他们的歧视合法化了。几乎每个社会都带着警惧的眼光，本能地回避他们。不论公开的姿态如何，每一个地方政府实际上都将他们列为不受欢迎的人；为了保护本地居民的安全和城市的“市容”，为了防止这些人给地方财政带来过重的负担，地方政府采取各类措施限制他们的活动，最终将他们遣送回原来的居住地，就好象是为了彻底忘却他们所带来的任何不愉快经历。在人类历史上的很长一段时间内，人们一直没有太大兴趣去关心他们的个人境遇和权利，似乎完全忘记了他们和其他人一样也是
宪法意义上的“公民”；流浪者只是必须被解决的“问题”，而政府在解决这个问题的过程中不需要遵守什么
宪法限制。因此，在自己在生活上的不幸遭遇之外，流浪者还面临着法律的严厉惩罚和执法权力受到滥用的风险。
2003年发生的孙志刚事件打破了中国对收容遣送制度的沉默，激发人们反思强制措施的合法性并探讨贫困救济的出路。值得注意的是，流浪乞讨并不是中国独有的现象。世界各国都面临着同样的问题，发达国家也不例外，因而这些国家在处理这个问题过程中积累起来的经验可以为中国提供借鉴。事实上，西方国家也经历和中国完全类似的发展过程。在封建制度衰微和市场经济开端，流浪乞讨成为一个突出的社会问题，并引起政府的严厉管制。随着时代的发展，人们对流浪乞讨行为的看法逐渐发生了变化。在美国等西方国家，在贫困人口的待遇不断获得改善的同时，原先对流浪乞讨的严厉禁止被逐渐打破。到今天，流浪甚至上升为一种不能被政府随便剥夺的
宪法权利。从管制到自由的漫长历程中，美国等西方国家的
宪法和法律在思维与制度上都经历了一个大转变，而这个转变过程对于中国处理自身的类似问题颇有裨益。
本文主要从美国在流浪管制问题上的
宪法转变出发，探讨了美国宪法公民权与迁徙自由的发展过程及其对中国的启示。[1] 美国的历史经验表明，迁徙自由不仅是市场经济发展的必然要求，而且也是公民权(citizenship)的基本组成要素，是国家统一的首要象征。在一个政治与法律统一的国家里，公民的一项基本自由就是有权在他向往的地方生活和工作；对这项权利的阻碍，必然意味着国家在社会、经济乃至法律上的割裂。美国经验进一步表明，对于
宪法权利而言，只有文本的规定是远远不够的。事实上，美国宪法文本中并没有提到“迁徙”(travel)，而最后这项权利作为公民权的题中之意被引申出来；另一方面，虽然
宪法文本明确提到了“公民”(citizen)，但流浪者的公民权却在近一个世纪内都没有得到落实。如果
宪法条文不能付诸实施，那么再完美的规定都没有任何现实意义。最重要的是，司法机构必须赋予
宪法条文以其应有的意义；否则，公民权、国家统一以及
宪法为所有公民提供的平等保护只能是一句空话。
二、 收容遣送制度的渊源——英国对流浪乞讨的管制
尽管流浪乞讨在西方历史悠久，它原先并不作为一种普遍的社会问题而受到法律管制。事实上，在基督教的教义中，乞讨是正当的。在漫长的中世纪，农奴在封建传统下没有人身自由和法律权利，但他可以期望主人为他提供基本福利。以封建庄园为主的经济秩序限制了社会的人口流动，因而流浪并不构成一个普遍的社会问题。由于在济贫法产生以前不存在普遍的济贫措施，乞讨是不工作的穷人生存的唯一方式。贫困问题主要由地方教区或庄园主自行解决，政府不承担任何救济或管制的义务。
较大规模的贫民流浪是市场经济发展到一定阶段而产生的社会现象，有关贫困救济与管制的法律则是对这一社会问题的自然回应。英国是最先发展市场经济的国家，因而也在经济发展过程中首先遇到了贫困和流浪人口问题。在历史上，英国济贫法并不是通过一次创制一蹴而就产生，而是经历了一个自然的发展过程。在每一个阶段，新的济贫(poor relief)立法都是为了应付新的社会问题而产生的，但是这些社会立法又存在着一定的共同背景：流浪人口是新兴资本主义的产物，而当时的社会大环境仍然是和自由流动格格不入的封建传统秩序，因而解决流浪问题的各类方案带有明显的封建特征，也就是对个人迁徙自由的人为限定。
由于美国各地对贫民迁徙的限制直接从英国模式移植而来，我们首先讨论地方济贫制度在英国的起源。总的来说，济贫制度和迁徙自由紧密联系在一起，因为至今为止，各国的济贫义务一般主要是由地方政府承担，而地方政府显然不欢迎外来贫困人口分享当地的有限资源，并恐惧他们给当地的健康、卫生和治安带来隐患，因而通常对流浪乞讨人员的人身自由采取严厉的限制措施。虽然随着市场经济的不断发展，物资贸易和人员流动的范围不断扩大，原先静止封闭的封建秩序逐渐解体，针对一般外来人口的地方壁垒被逐渐打破，但地方政府对流浪乞讨人员的控制却在此后很长时间内一直没有松动。
1． 问题的起源——保证社会劳动力的供应
随着封建主义的衰微和资本主义的兴起，加上1348-49年席卷欧洲的黑死病，劳动力成为英国社会的一个突出问题。黑死病使英国丧失了1/3人口，其中社会下层占绝大多数，因而劳动力短缺相当严重。工人抓住这个机会要求增加工资，社会下层的另一部分则宁愿乞讨也不愿劳动。因此，在一开始，流浪乞讨就和工人待遇联系在一起：流浪减少了劳动力的供给，进而提高了劳动力的市场价格。为了同时压低工人工资并减少流浪人口，英国在1349-50年制定了《劳工法》(Statute of Laborers)。这不仅是英国为解决贫困问题而制定的第一部法律，而且也为以后近500年的济贫法框架规定了基本模式。
最重要的是，《劳工法》推翻了基督教和封建社会的基本假定，从根本上改变了对乞丐和流浪者的看法。乞讨不再被认为是值得同情的行为，而是个人懒惰、好逸恶劳和意志薄弱的象征，因而不仅乞讨本身成为受到法律禁止的犯罪，具备工作能力的乞丐或流浪者可以被政府抓起来强制劳动，而且连施舍也成了纵容犯罪的行为。该法前言称：
“由于许多健康的乞丐只要能靠乞讨为生就拒绝劳动，从而使他们自己无所事事并染上恶习，有时还从事偷盗等其它令人生厌的行为，因而任何人不得以怜悯或施舍为耳目对具有工作能力的人给予任何物品，以满足他们的欲望，否则将受到监禁的惩罚。以此迫使他们为自己的必要生计而劳作。”
为了实现这个目的，1349年的法律采取了4类相关措施：强制性劳动，控制工资和补贴，通过监禁处罚那些在合同终止前放弃工作的人，以及通过特殊的司法系统来处理劳工争议。法律规定所有60岁以下有劳动能力者都有义务劳动，否则将被强制劳动。贵族具有优先权选择乞丐作为其劳力，且劳动力的报酬被限制在黑死病发生前的水平。[2] 1350年的法案进一步细化了工人工资方面的限制，并要求法官听取有关争议，一年至少4次。尽管自食其力的工人在性质上和乞丐不同，这项法律对于工人的处理和流丐相差无几：一旦工人失去职业，他们就成为乞丐并接受法律的惩处。在这个意义上，工人必须工作并接受低工资，并不得在合同到期前离开岗位，否则将受到监禁。反过来，也正是通过这种方式，流浪者和乞丐不得不加入工人的行伍。
