第二，承包制作为一种特殊经济责任制来出现，使得经济责任制似乎仅仅是通过契约来实现的一种确定权利义务的方式，它根本上是不符合经济法原则的。正如我们所指出的，特殊经济责任制的完善有赖于一般经济责任制的完善和发达。在既有经济体制下，政府经济管理水平低下，一般经济责任制缺乏，各个公有组织之间及其内部职责不清。大环境的缺乏，使得承包制不能不在实践中走样。各种弊端的出现也就是不可避免的。承包制的实行缺乏有效的经济监督，中介机构的不规范行为，政府经济权力的不受约束及其行政属性，导致了经济核算和经济考核的困难，导致了经济责任无法实际承担，这些都使得承包制不能单独实现对国有企业经济管理的促进。
经济责任制首先是一种法定责任制，它通过法律对于各个职位上的权利义务和责任的确定来实现对经济管理行为的要求。而我国的既有经济体制下，这种一般经济责任制的缺乏，政府片面依赖于承包制这种特殊经济责任制，仅仅强调公有竞争性组织的经济责任制，而经济管理主体职责不清，就决定了承包经营合同这种经济合同的履行是不规范的。契约的实现总是依赖于法制的发展，依赖于主体的规范行为，在主体行为不规范的市场内，再好的
合同法也不能实现市场秩序的单独调整。
作为一种特殊经济责任制，本质上应当通过所有权人的意志来实现，而政府在企业中，仅仅是作为上级机关来出现，没有真正做到“老板”的角色，所有者的“虚位”，使得承包制的实行，将政府的利税绑在一起，反而阻碍了政府职能的转变，强化了政企不分。同时，承包基数的确定对于经营者至关重要，因而，经营者必然要对政府经济管理机关服从和依赖，只有如此才能在承包基数上获得利益，因而，它又强化了政府同企业的连带关系。
第三，经济责任制本质上是与市场制度联系在一起的，而既有的“经济责任制”、“承包制”显然不具备这一条件。没有完善的市场制度，经济核算的准确性、经营人员的选任、劳动用工制度的完善，以利润为核心的考核指标体系等等就不能有效的发挥作用。同时，没有市场制度作为基础资源配置方式，以及一个面向市场进行管理的政府，经济责任制就不可能发挥作用。“任何一种公司治理结构，如果没有市场机制的间接控制及其提供的实施监督的充分信息，都不能单独奏效”[46] .尽管我国改革开放以来，市场作为资源配置基础方式，有了很大的改善，但是市场的发展仍很薄弱，尤其是资本市场和经理市场的缺乏，及其经济秩序的混乱。因而，承包责任制不能起到预期效果，也就是自然而然的结果了。
对于国有企业改革问题，我们认为，并不是所有权存在问题，国家所有权的产权关系是明晰的[47] ，不存在所谓国有企业经营效益必然低下的问题，在产权上做文章，提出所谓国有企业产权不清，否认两权分离是没有认识到国有企业的真实性质所在；现代企业的发展表明两权分离的出现是必然的，法人所有权和人力资本论的论调，认为只有将剩余索取权（收益权）赋予企业的经营者，忽视了简单的资本所有原则，是荒谬的。国有企业的问题在于国家所有权的实现结构和市场竞争的不完善上，经济管理的不当，就应当通过经济责任制的完善来实现，而经济责任制的完善首先是一般经济责任制的完善和发展，对承包制的分析表明，它受到了政府经济管理方式的限制，离开了政府职能的转变，认为“一包就灵”是不科学的。科学的在整个国家实现管理，当今之务在于强化纪律和约束[48] ，它必然通过有效的责任制来实现，必然依赖于经济法的发展；市场制度的缺乏，也离不开经济法和民法的协同发展。我们认为，股份制、股份合作制等等产权的变革，应当被看作是促进市场制度的发展和强化管理的辅助手段[49] ，它只是实现“现代企业制度”的必要条件，而不是充要条件。那种认为“一股就灵”的论调是荒谬的。
因此，承包制的发展对于国有企业改革仍是必须的。纵观那些经营效益良好的国有企业，无不与承包经营责任制的实施有关，承包制作为经济责任制中特殊经济责任制的一种，作为目标管理的一种方式，对于国有企业而言，仍然是提高其经济效益的有效途径。我们认为，完善承包经营责任制，应当从以下几个方面入手：
首先，通过完善一般经济责任制来完善承包制，“权利下放之后，承包制等资本经营责任制实行以后，国有企业突出的问题，无不与资本权利与资本责任有关；它们的出现完全不是由于经营责任制本身有什么问题。在任何一种所有制关系下都必须有责任制来规定资产委托人与代理人之间的关系。分权制下国有经济中出现的问题不过表明：所有制关系是最重要的；经营责任制的实际经济效果，现在受到了所有制关系的制约”[50] ，我们认为，改善所有制，实质上是改变政府经济管理方式。只有在奉公守法、清正廉洁、运转高效的文官系统下，在一般经济责任制较为发达的体制内，特殊经济责任制才能有效的发挥作用，这也是法制较为发达的国家内，其国有企业管理大量依赖于特殊经济责任制，虽然其国有企业经营自主权远较中国为小，而效益良好的原因。
因而，政府的职能转换，立足于现代市场经济来构造其经济管理职能，就显得格外重要。同时，加强对经济管理主体的经济职责，使其依法履行职责也是必不可缺的。改革政府，应当是目前改革的当务之急。
其次，通过完善市场制度来完善承包制，在一个充分竞争、秩序良好的市场内，由行为规范的中介机构对于国有企业的经营效益作出良好考核，由政府有力的行使其所有权，通过规范的经济管理主体施加调控，由一个充分和良好“资本市场”和“经理市场”作为激励监督的保证，承包制作为特殊经济责任制的一种，将对国有企业的改革发挥其应有的作用。
应当看到，部分地区和中央政府已经逐步认识到了这一问题，在承包制的基础上，在市场经济下，出现了众多的变种，尽管政府依法治理经济，一般经济责任制和公有管理主体责任制的实现仍然要经历一段时间，但特殊经济责任制的完善也将有力的推动企业改革。
新近出现的承包经营责任制的发展有：
第一，在利税分流和政府转变职能的前提下，实施资产占有责任制或资产经营责任制[51] .国家经贸委、劳动部最近下发了《国有企业资产经营责任制暂行条例》，由各级企业主管部门和监督机构与企业法定代表人签订资产经营责任书，落实国有资产经营责任。资产经营责任书是考核企业法定代表人的依据，一经签订。企业要严格履行责任书中的各项权利和义务，对其全部法人财产及其净资产承担保值增值责任。各监督机构对企业派出的监事会，要通过对企业财务状况审查，对企业经营效益和国有资产保值增值状况进行分析，客观的评价企业的经营状况，向监督机构提出对厂长（经理）任免的建议。又如武汉滨湖机械厂、湖北电机厂、武汉中联制药厂等15家国有企业法人分别与主管局（总公司）正式签订了为期三年的资产经营责任书[52] .武汉市推行的资产经营体制将对企业法人采取三中心制度：一、述职制度，由国有资产管理部门定期对企业法人进行任职考核，二、企业财务监管，由财政局对企业财务监督、审计；三、年薪制，达到承包指标者，其最高年薪为基准年薪的4.6倍，全年收入近3万元，最低为基准年薪的2倍，全年收入1.7万元，法定代表人20%的基准年薪作为风险抵押金，年底审计兑现，奖惩分明。目前，武钢已有13家子公司与母公司签约实行资产经营。有的地方甚至推行资产管理责任制，凡是参与企业管理的人员，都要和上级机关来签订责任书，内容包括接受管理资产的总数额、经济管理者的责任等等。这是一种将企业内部经济责任制都包含在内的承包经营责任制的变种[53] .第二，改变承包经营责任制中承包者负盈不负亏的情况，让企业来承包国有企业，这一措施称为“托管经营”。由深圳市于1995年成立了全国第一家专业性企业托管公司后，其他地方纷纷仿效[54] .如武汉钢铁公司先后与其下属国贸公司、金属结构公司签订实施委托资产经营，实施一年，国贸公司的出口创汇达到2.6亿美元；引进设备平均压价20%，为武钢节汇340万美元；金属结构公司也全部完成当年减亏目标[55] .海南省甚至在法律中明确规定了国有资产的委托运营和授权管理两种形式，前者是指国有资产管理部门将公司制企业国有资产通过合同方式委托其他企业进行运营，并由受托企业承担保值增值责任；后者是指非公司制企业的国有资产以及不宜采取委托方式运营的公司制企业的国有资产，由国有资产管理部门授权有关机构管理，被授权机构可以是一个，也可以是多个[56] .第三，将经营责任制同集体所有权结合起来的，融股份合作制和承包经营责任制于一体的新型责任制，即将国家控股、个人入股和承包经营结合，在产权制度和管理制度上形成新的激励。如广东省肇庆市的注资经营责任制[57] ，国家以原有的企业净资产作为出资，经营者和职工分别注资，组建有限责任公司，使企业经营者和职工的收入同企业的利润总额和净资产增值挂钩，按照资产经营责任制的要求，形成双重约束和激励的机制。从而大大改善了经营效益。它有效的将个人利益同国家利益相结合，使得经营责任制同有限责任公司的形式相结合，表明承包经营责任制对于企业管理的积极性所在，它是与市场机制和企业产权形式的变革共进的。
