行政公开视野下的信息保密规制-法搜-中国法律信息搜索网

　　第二，对于不公开范围内的事项，行政机关要做出保密决定还必须有明确的法律依据，严格规范行政机关在做出信息保密决定过程中的自由裁量权。为避免因资讯的不当公开而造成国家安全、商业秘密、个人隐私和国家法律实施的利益受到损害，各国的资讯公开法中都规定了行政机关在特定条件下可以拒绝公众的资讯公开请求，但为防止行政机关以此为借口限制行政信息的公开，各国普遍地对行政机关可以做出拒绝决定的情形作了严格规定，行政机关要现实地做出一个保密决定还必须满足一定的法律实体和程序要件。比如，虽然有关国防和外交的信息是各国共同的免除公开的范围，但并不是所有涉及国防和外交内容的信息行政机关都可以一律实行保密，行政机关的保密决定还必须符合一定的标准和法律要件。美国《情报自由法》规定，免于公开的国防和外交资讯还必须符合两个条件：一是符合总统为了国防和外交政策的利益，在行政命令中规定的保密标准；二是行政机关根据总统行政命令，实际上已经把某一文件归属于国防或外交政策利益需要保密的文件。美国《情报自由法》（b）（7）规定“为执法目的而查集之档案记录或资讯”可以免除公开，但并不是所有的执法档案都可以不公开，该条同时规定免除公开“仅以提供此类执法记录或资讯将致生左列情形为限：可合理预期有妨碍执法程序之处者；会剥夺某人接受一向公平审理及裁判权利之情形；可合理预期有构成对于个人隐私之不当侵犯之处者；合理预期有泄漏机密性来源之身份之处者；会泄漏执法调查或追诉之技术及程序，会泄漏执法调查或追诉之指导纲领，而可合理预期该项公开有产生规避法律之处者；可合理预期有危及任何人之生命或身体安全之处者。”详细列举了执法记录和档案可以不公开的范围，大大限制了行政机关在操作中的裁量权。瑞典《出版自由法（1949修正）》规定，“任何对取得官方文件权利之限制，须明文规定于一特别法，或如于某一特定案件中被视为更允当，明文规定于上述特别法所参照之其它法律案。”要求行政机关的不公开决定必须基于法律的明文规定，为此瑞典于1980年制定了《保密法》，详细列举了各种需要保密而不向公众开放的政府文件的范围，规定任何非为本法及其授权的其它法律法令所明确指定需要保密的文件，公众都有权利要求查阅。尽管基于国家、社会和个人的重要利益的保护瑞典《保密法》对信息自由进行了规范和限制，但由于其规定明确严密，因此有效地限制了行政机关借保密随意限制信息公开的自由裁量空间。　　　　　　　　
　　第三，对于信息公开法的免除公开事项，行政机关可基于对不同利益价值的衡量做出公开与否的决定。尽管信息公开法普遍地规定了信息不公开的范围，但对于不公开范围内的事项并非完全禁止公开，考察各国信息公开立法结构和语言即可发现，在信息公开立法中信息的公开是无条件无限的，而信息保密则是有条件和有限的，对于不公开范围内的事项，行政机关可基于具体案件的不同情况，衡量因不公开而保护的利益与公开而获得的利益之间的平衡，然后做出公开与否的判断。这一规定体现了行政公开制度以公开为原则的理念，不公开只是可以不公开，而不是必须不公开，信息公开禁止行政机关不公开的行为，但并不禁止行政机关公开信息。日本《政府信息公开法》第五条第一项、第二项规定，当不公开信息涉及“保护人的生命、健康、生活和财产”而有公开之必要时，行政机关首长就有义务公开相应的信息。同条第五项规定，“国家机关和地方公共团体内部或相互之间有关审议、讨论或协议的信息，因公开可能给予特定的人利益或不利益的；”和第六项，“国家机关或地方公共团体从事的事务和事业的信息，因公开可能妨碍该事业或事务合理运行的信息，不予开示，”但对何谓合理、何谓不当都离不开行政机关对不同利益的衡量。该法第七条更明确规定，“公开请求的行政文件中即使记录有不公开的信息，行政机关的首长认为在公益上存在特别的必要性时，可以向公开请求人公开该行政文件。”瑞典《出版自由法》第二条第三项在第二项对政府机关限制信息公开的权力做出规定的基础上，进一步规定“纵有本条第二项之规定，国会或政府仍得基于本规定被赋予在考量状况后，认可一官方文件可供取用之权限”。