显然，行政指导作为一个法律概念表示的不是一个单一的行为，而是对行政机关一类行为的概括和总称。而由于行政指导行为在现实中的多样性、裁量性特点及行政机关行使行政指导权的混乱状态使我们对行政指导的特性和运作机理缺乏一个统一明确的认识，还暂时无法从实定法的角度给行政指导一个确切的定义。因此，理论上的众说纷纭也就在所难免了。
　　从国内外学者迄今为止对行政指导概念的研究成果来看，具有代表性的主要有这样一些观点：1、被誉为日本行政指导之父的佐桥兹先生认为，所谓行政指导就是行政主体在其职权范围内对相对人实行诱导管理使其采取或不采取某种行为，从而实现行政目标。2、日本学者室井力在其著作《日本现代行政法》中对行政指导做了这样的定义：行政指导是指行政机关为实现一定的行政目的，通过向相对方做工作，期待实施行政机关意图的行为（作为或不作为）的行为方式。因此它是权力性事实行为。3、日本《行政程序法》第2条：行政指导，是指行政机关在其职权或其所管辖事务的范围内，为实现一定的行政目的，要求特定人为一定行为或不为一定行为的指导、劝告、建议、以及其他的不属于处分的行为。4、台湾学者林纪东：行政指导是行政机关就其所掌之事务，对于特定之个人、公私法人或团体，以非强制之手段，取得相对人之同意或协力，以达到行政目的之行为。5、应松年：行政指导是指行政机关为实现所期望的行政状态，谋求相对人响应而依照法律政策所采取的非权力行政执法活动。6、罗豪才认为：行政指导是指行政主体在其职责、任务或其所管辖的事务范围内，为适应复杂多变的经济和社会生活的需要，基于国家的法律原则和政策，在行政相对方的同意或协助下，适时灵活地采取非强制性手段，以有效地实现一定的行政目的，不直接产生法律效果的行为。简而言之，即是一种非以行政强制为特征的行政行为，目的在于希望相对一方自觉服从行政意志。7、胡建淼：所谓行政指导即行政主体在其职权管辖范围之内，对于特定的人，运用非强制性手段，获得相对人的的同意或协助，指导行政相对人为或者不为一定的行为以实现一定行政目的的行为。8、郭润生：行政指导是指行政主体在其法定职权范围内，为实现特定行政目的，遵循法律原则，制定诱导性法律规则、政策；或者依据法律原则、法律规则与政策，针对特定相对方采用具体的示范、建议、劝告、警告、鼓励、指示等非强制性方式，并施以利益诱导，使其为或不为某种行为之非强制性行政行为。9、姜明安：行政指导是行政主体基于国家的法律、政策的规定而作出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非职权行为。10、章剑生：行政指导是行政主体基于国家的法律、政策的规定而作出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非职权的行为。11、杨海坤、章志远：行政指导是行政机关和其他行政主体在其职权、职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，制定诱导性法律规则、政策；或者适时灵活地采取符合法律精神、原则、规划或政策的说服、劝告、协商、建议、鼓励、帮助、警示、发布信息、提供行动指南不具有强制性的方法，谋求相对人同意或协力，引导相对人作出或不作出某种行为，以有效实现一定行政目的的一种新型行政行为。行政指导既然是行政机关行使职权的行为，那么它必是一种权力行为。

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