行政程序：对传统控权机制的超越
姜明安
【全文】
现代法治与传统法治的最重要的区别在于：传统法治主要着眼于控制授予政府权力的范围，而现代法治则更注重于规范政府权力的行使。
如果说，法治的基本功能是控制政府权力的话[1]，那么，就控权的方式而言，传统法治注重的是组织法控权，现代法治则更注重程序法控权；就控权的手段而言，传统法治强调的是以权力控制权力，现代法治则更强调以权利控制权力；就控权的时机而言，传统法治重视的是事前、事后控权，现代法治则更重视事中控权。
洛克、孟德斯鸠、戴雪、韦德等人的学说是传统法治的理论基础。洛克在17世纪即提出了分权制约的思想，他在《政府论》中指出，将权力集中于一身，这对“具有权力欲弱点的人们来说是一个极大的诱惑”，而集权则必然产生专制，产生奴役。“握有制定法律权力的人，也握有执行权力，他们就可以超越他们自己所制定的法律，使法律的制定和执行，只体现他们自己的私利，因而，他们就可以享有与社会其余部分不同的利益，这就背离了社会和政府的目的”。[2]为此，洛克主张，行政权必须与立法权分开，行政机关应向立法机关负责，立法机关可随时变更或撤换行政机关。孟德斯鸠更是提出了以权力制约权力的思想。他在《论法的精神》中指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验”。而要防止有权力的人滥用权力，则必须实行权力分立，必须“以权力制约权力”。否则，权力集于一个人或一个机关之手，“公民生命、自由必然要成为滥用权力的牺牲品”。[3]戴雪认为，英国的法治包含三个指意：“第一指意解作国法的至尊与武断权力相违反。四境之内，大凡一切独裁、特权，以至宽大的裁夺威权，均被摒除。……第二指意解作人民在法律前之平等。换言之，四境之内，大凡一切阶级均受命于普通法律，而普通法律复在普通法院执行。当法律主治用在此项指意时，凡一切意思之含有官吏可不受治于普通法律及普通法院者皆被摒除。……第三指意表示一个公式，……凡宪章所有规则，……在英格兰中，不但不是个人权利的渊源，而且只是由法院规定与执行个人权利后产生之效果”。[4]韦德指出，“行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。……所有其他公共当局的权力是从属于法律的，就像国王与大臣以及地方政府和其他公共团体一样。所有这些下级权力都有两个固有的特点：第一，它们都受到法律的限制，没有绝对的和不受制约的行政权力；第二，也是必然的结果，任何权力都有可能被滥用。有时议会制定的法律说，部长也可以下达某种他认为适合某一特定目的的命令，但如果它违反众多的由法官创造的法律之一，法庭可能会宣布这个命令无效，如果它违反议会确定的界限，法庭也将会使之无效。……部长的命令被法院判为非法而被撤销是很正常的，例如撤销强制购买的命令，规划当局的决定被宣布为非正当和无效”。[5]
