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“公正补偿”与征收权的宪法限制

  (一)如何衡量“公平市场价值”
  美国法院将“公平市场价值”定义为买主在公平和公开的市场交易中愿意付给卖主的价格,一般需要考虑影响一个合理的购买者愿意出价的任何因素。因此,市场价值应不仅反映财产的现在使用情况,而且还应反映财产所适合的其它使用情况,包括特定财产所适合并在近期内可以付诸使用的各种情况下的最高价值。〔23〕当然,卖主只是提出价值更高的用途之可能性是不够的,这种可能性还必须足够高,以至于能说服一个合理的买主愿意付出更高的价格。如果某片土地确实有价格更高的用途,那么补偿就应该考虑这种用途对财产的市场价值之影响。另外,尽管最高法院认为被征收者对财产的主观价值并不能决定公正补偿的衡量,如果它确实会影响一个合理的买主在公开市场上的出价,那么仍然需要考虑主观价值。〔24〕因此,除非是完全个人化的考虑,主观价值可能也会部分反映到补偿数额之中。
  最高法院允许当事人采用三种估价方法来决定买主愿意付出的价格:可比销售法参考可比的(comparable)同类财产销售价格,总体收入法根据财产的现有价值而计算的净收入来决定财产价值,复制成本法则计算在当前市场上更换或重新购置被征收财产但减去折旧的成本。〔25〕一般采用的方法是寻找自愿交易下的成交价格,通常包括以下手段:查看被征收财产最近的销售价格,查看在该地区的类似财产的最近销售价格,根据被征收财产的实际或潜在租金计算其价值,以及计算重新购置财产的成本(排除折旧)。
  尽管当事人可以选择上述三种方法中任何一种来估算市场价值,最高法院一般更倾向于可比销售方法,认为一个买主在公开市场上对类似财产愿意付出的价格相对来说是市场价值的最好衡量。如果被征收的财产属于通常在市场上交易的类型,那么法院就将其市场价格作为公正补偿的惟一衡量标准。〔26〕如果交易市场确实不存在或被征收财产在市场上找不到同等的交易对象,那么当事人可以利用其它两种计算方法,但最后都必须提供充分证据,作为假想中的合理买主在征收时愿意付出的价值之基础。〔27〕这里涉及到两种不同情况。首先,如果类似的财产在市场上销售如此之少,以致不能肯定被征收财产将再次以这种价格销售,那么法院就不应该适用市场标准,因为“有关财产的市场不存在”。〔28〕其次,如果财产的市场价值明显不符合公正补偿条款为征收提供完全救济的目的,那么法院也不应该采用市场价值标准,以免带来明显不公。然而,当事人实际上很难举出充分证据,让法院相信市场价值标准将带来产生如此不当的补偿,以致要求运用其它计算方法。在1984年的案例中,〔29〕联邦政府征收了50英亩由市政府拥有的土地。市政府辩称这块土地以前用于垃圾清理,而它有法律义务提供清理场所,因而主张采用复制成本的计算方法。可是最高法院却拒绝接受这个论点。尽管复制成本法也可能在其它情况下成为适当的计算标准,但市政府并没有证明市场价值标准在本案中会产生明显不公。
  在计算过程中,法院必须排除征收过程本身对市场价格的人为影响。如果“公共工程的紧迫性”对市场价值产生了有利或不利影响,那么机械地运用市场价值标准可能会产生显然不公的结果。〔30〕例如政府因预计有关财产将被征收而对其采取初步规制,从而导致其市场价值下降;或投机者因预先知道财产将被征收且政府必须补偿而哄抬价格,从而导致被征收财产的市场价值上扬。这种人为导致市场价值偏离其自然价值的结果都被认为是不公正的,因而不应该反映在补偿计算中。
  当然,如上所述,公平市场价值“”神话“。在有许多买主和”在很大程度上是一个并不实际存在的卖主的市场中,也许更容易确定什么是公平市场价值。但实际上,政府征收几乎总是发生在一个买主(政府)和一个卖主(特定的被征收者)之间,因而严格意义上的“市场”并不存在。值得注意的是,征收是特定产权的强制性交易,通常发生在自愿交易已经失败且不存在适当替换的情况下。除了在一些经典事例中可以获得准确计算外,公平市场价值在许多情况下都涉及到难以确定的因素,例如财产在最佳使用方式下的价值、商业开发的可行性、开发成本、政府规制的影响和政府征收时的市场状况等。且由于征收行为本身将改变财产价值,从而不断产生究竟是应该计算政府规制前还是规制后的财产价值的争论。总之,美国宪法中的公平市场价值是一种非人格化的补偿标准,但未必是完全客观的标准。它基本上排除了财产所有者的主观价值,但这并不意味着它就是可以从价格记录中找到的客观价值。公平市场价值只能根据个案情形推断出来,因而必然带有相当大的自由度。尽管如此,法院仍有义务根据个案情况尽可能客观地确定公平市场价值。
  (二)市场价值标准的局限性及其补救
  美国学者曾在评论财产补偿法的特征时指出:“公正补偿意味着不完全补偿。”〔31〕这不仅是因为公平市场价值标准排除了完全个人的主观价值因素,而且还因为补偿计算仅限于合同法意义上的“一般损失”或直接损失,而在通常情况下忽略所有间接损失,包括预期获得的商业利润。限制补偿的理由主要是为公共物品提供补贴。如果政府征收必须补偿各种难以确定和预见的间接损失,那势必将对公共财政增添沉重负担,并使政府丧失通过征收促进公共利益的动机。另外,限制补偿也有助于促使财产所有者保持使用效率。因此,根据一般规则,宪法仅要求政府补偿征收所导致的直接财产损失,而无须补偿由此导致的间接损失。
  但在特殊情况下,法院也可能会要求政府补偿由征收引起的其它产权的减损或丧失,例如征收对经营活动的不利影响和正当预期利益之丧失。在这个领域,联邦最高法院的审查标准不太确定,从而导致看起来类似的案件可能获得不同结果的判决。在1925年的案例中,〔32〕政府征收了一片尤其适合特定品种和质量的玉米生长的土地。在这片土地被征收后,原告找不到类似土质的地,因而不得不停止原先的经营业务。最高法院判决,原告虽然可以因土地的特殊价值而获得专门补偿,但无权对其业务的丧失获得补偿。在1949年的案例中,〔33〕政府因二战期间军需而征收了原告的洗衣店。原告通过长年苦心经营而积累了一个稳定的顾客群,但因征收后找不到适当地点开业而不得不忍痛放弃。法院没有遵循传统的直接补偿理论,允许原告为其经营损失获得补偿。


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