§ 程序问题——关于行政程序的职能分离原则及其他
行政听证程序与司法程序相似，它们都是为了追求正义。为了给当事人以正义，就必须使程序本身体现民主原则，以防正义被专制所剥夺。而职能分离是民主的前提，倘非如此则极难避免权力过分集中所导致的专制。所以两种程序都确立了职能分离原则。“任何人不能在与自己有关的案件中同时充当原告、证人和审判官”就是这一原则的具体体现。这就是《
行政处罚法》第
四十二条第四款规定主持人应是非本案调查人员的法理依据。
但行政听证程序与司法程序又有很大不同。凡事有其长则必有其短，比如物理学的杠杆原理——杠杆动力臂越长则越省力，但同时越费距离；司法程序固然严密且权威性更高，但惟其如此也费时费力甚至旷日持久，总体成本较高。行政程序相对更注重效率性，因为从总体上讲，行政职权部门处理的事务具有全面性，几乎涉及日常社会生活的每个方面，相对于立法、司法等其他职权部门的事务，范围和内容要繁杂得多，且专业性更强。因而行政程序在一定范围内允许职能融合，以避繁就简，提高效率。实践中，除非特别必要，一般由行政机关对本机关的行政事项进行听证，不必由其上级机关举行。纵观世界各国行政程序法，一般都允许行政机关就自身处理的行政事项举办听证。如美国《联邦行政程序法》556(b)条款所列举的听证主办者第1项即为“机关”。又如西班牙1992年《公共行政机关及共同的行政程序法》第六编第三章第四节第84条第1款对听证程序规定：“审理程序后，并紧接着在起草裁决建议前，应告知利害关系人或其代表，……”[6]此处“审理”、“起草裁决建议”和“告知利害关系人”的主语显然是行政机关，而且是同一个机关。
但是，职能融合的前提依然是职能分离原则，也就是说，职能融合是职能分离原则下有限的职能融合。本文所举案例中，A机关虽然是对自己作出的行政处罚事项进行听证，但听证根本上是一种行政性质的准司法程序，主持人与本案调查人员的职能必须分离，才能做到公正。尤其要强调的是，主持人本身作为执行本案调查的部门的负责人，依其职权必然有权利也有义务处理本部门的一切行政事务，听取手下工作人员（自然包括参与本案调查的人员）的报告，向手下下达行政命令和指令，与他的手下实际构成了一种“单方面接触”，则听证必失之公允。
有的学者认为听证制度是现代行政程序法的核心制度[7]。笔者觉得这一观点值得商榷，但是如果说听证制度是行政民主的具体体现则决不为过。民主权利是属于实体的，权利在实体的行为中动态地体现；存在法律意义的行为，则必然存在程序。非经合法程序则无法保障实体的权利。所以法学上有“以程序制约实体”之说。有位法学家说过：“若有两个国家任我选择——其中一个实体法是民主的，程序法是专制的；而另一个恰好相反——我宁可选择后者。”程序法的重要性由此可见一斑。而程序法的基本原则之一就是职能分离。权力的分离和制衡是民主的前提；专制和独裁势必将国家推向灾难。历史在此留下了无数前车之鉴。有句话讲得很好：“权力惟其有限，方才有效。”[8]试想，一个人管的事情过多，能将所有的事都管好吗？
