控制危险废物越境转移的巴塞尔公约及其最新发展：从框架到实施*
张湘兰 秦天宝
秦天宝
【摘要】本文首先简单介绍了控制危险废物越境转移的《巴塞尔公约》的缘起和谈判过程，然后对其后的五次缔约国大会及其成果以及《责任与赔偿议定书》分别进行了评析。在此基础上，作者认为，《巴塞尔公约》在过去的10余年中已经形成可操作的法律框架，尽管面临着诸多困难，但各国共同的意愿将有助于《巴塞尔公约》得到真正的贯彻实施。
【关键词】危险废物；越境转移；《巴塞尔公约》；法律框架；实施
【全文】
一、《巴塞尔公约》的缘起
1、公约的缘起
随着世界范围工业的发展，全球经济不断地增长，各式各样的产品被陆续开发出来。通常，产品的增长亦使得废物的产量增加；同时，由于工艺上的需要，数以千计的有毒物质被应用于生产过程中。全世界每年产生的危险废物约有4亿吨，其中95%产生于发达国家。目前，很多发达国家在处理危险废物方面的环保法规和标准都日益严格起来。在美国，1吨有毒废物的处理费高达400美元以上，比70年代上涨了16倍。而在一些发展中国家，因环境标准低，危险废物的处理费仅为美国的1／10。这种差价使一些垃圾商为从中牟利，把大批有害废物越境转移到发展中国家来。联合国环境规划署执行主任托尔巴博士曾指出，仅1986—1988年间，发达国家向非洲、加勒比和拉丁美洲以及亚洲和南太平洋的发展中国家出口的危险废物就达350多万吨。 目前，每5分钟就有一船危险废物跨越国界。
然而因运送过程的处理不当，或送往发展中国家后弃之不顾，造成严重的意外事件和国际纠纷层出不穷。此类事件一再地在各国的环境中上演，造成各国政府和人民之间的困扰，同时亦形成全球环境保护上的隐忧。1988年尼日利亚科科港的有害废物投弃事件是一个最典型的案例。 1988年6月初，尼日利亚报道了一条非官方获得的消息，意大利一家公司分5条船将大约3800吨的有害废物运进了本德尔州的科科港，并以每月100美金的租金堆放在附近一家农民的土地上。这些有害废物散发出恶臭，并渗出脏水，经检验，发现其中含有一种致癌性极高的化学物——聚氯丁烯苯基（C4H7ClC6H5－）。这些有害废物造成很多码头工人及其家属瘫痪或被灼伤，有19人因食用被污染了的米而中毒死亡。经过调查核实后，尼日利亚政府采取了果断的措施。疏散了被污染地的居民，逮捕了10余名与此案有关的搬运人员，并将此事上升为外交问题，从意大利撤回了大使。经过交涉，意大利政府将所投弃的有害废物和被污染的土壤进行处理，将其运回意大利。但由于意大利的各个港口拒绝其进港，欧洲各国也拒绝其入境，只好长期停留在法国外公海上。
我国也曾发生过此类事件，1990年美国将大批汽车废电池及一般含重金属之废物，以不明名义输往我国大陆广东省，未经处理即行掩埋，后被人举报，我国公安机关逮捕数名相关人士，但美方声称该事件与美国无关。
为了有效解决这个问题，人们开始求助于国际法。这一问题曾被某些国际法文件部分地、不完整地被提起过。在习惯国际法中，1938年“特雷尔冶炼厂仲裁案”及1949年“科孚海峡案”的裁决都曾指出，国家有合理注意（due diligence）的义务，即国家应确保自己的行为不损害其他国家的环境。1972年《斯德哥尔摩宣言》第21条原则更是声明：“根据联合国宪章和国际法原则，各国有按自己的环境政策开发自己资源的主权；并且有责任保证在他们管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境。”即，国家应阻止其领土内可能对环境造成严重损害的各种行为。联合国环境规划署执行理事会所通过的1981年《制定和定期审查环境法的蒙得维的亚项目》将危险废物的国际管制纳为其目标之一。此外，联合国环境规划署发动政府间专家组制定了《危险废物环境无害管理的开罗准则和原则》（即“开罗准则”），它是一项非约束性的法律文件，用以帮助政府制定废物管理的国家政策。 但从总体上看，当时并不存在特别调整这一问题的国际法文件。
为对付关注日益增长的世界范围内的危险废物国际运输问题，联合国环境规划署执行理事会1987年6月要求制定控制废物越境转移的全球公约，其最终体现为《巴塞尔公约》。
2、谈判过程
在联合国环境规划署的领导下，《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》开始谈判（以下简称《巴塞尔公约》）。虽然各谈判方地位不同，对此问题存在不同的利益和理解，但经过政府法律与技术专家工作组自1987年10月至1989年3月举行的六次会议，公约草案之规定不断得到加强。工作组提出了各种各样的问题，包括第一次会议上提出了“废物“的定义。最初，这种定义留待各国的国家立法来限定；但考虑到可能出现各种各样的定义，包括发展中国家对物质分类中在技术和法律上的多种要求，工作组最终通过列举一些公认为危险废物的清单而在公约中对废物进行了界定。
联合国环境规划署组织了这些谈判，并通过为非洲国家提供参与谈判全过程的费用来促进和鼓励尽可能多的非洲国家参与谈判。塞内加尔政府与联合国环境规划署合作，于1989年1月26-27日在达喀尔召开了“非洲危险废物部长级会议”。许多非洲的和西欧国家的环境部长以及联合国环境规划署的代表出席了会议。会谈中，许多对所有非洲国家都有特别重要性的问题被提了出来。会议通过了加强鼓励所有非洲国家参与《巴塞尔公约》谈判的联合声明。在巴塞尔全体大会上，马里环境部长代表非洲统一组织对公约草案提出了一系列实质性的修改建议。 所有这些（除了一项）都为巴塞尔公约拟定书所吸收，其他的修改建议都为部长所撤回，因为其已经为公约包含。
