然而，分析我国现行行政程序规则，大量的规定在内容上是与行政程序法作为相对人程序权利法、行政机关程序义务法的本来之义相冲突的。现行行政程序法虽然在各层级法律规范中均有规定，但由于法律、行政法规的规定较为原则、抽象，具体规则大都需要通过部门规章和地方性立法加以具体化，使得行政程序规则在中央立法中大量集中在部门规章这一层级。在地方立法中，地方性法规的规定大都较为原则和抽象，具体规则多数集中在地方政府规章这一层级。[10]如中央立法中规定听证的法律文件的数量为法律6部、行政法规7件、部门规章54件；地方立法中如江苏省地方性法规2部、地方政府规章8件，浙江省地方性法规1部、地方政府规章9件。[11]这种立法分布位阶表明大多数程序规则是由行政机关设定的。由管理者自行设定的规则不可避免带有很强的管理法色彩。让我们以立法相对成熟、实践相对丰富的政府价格决策听证制度为例进行分析。行政机关作决定时听取对方意见，是
宪法和行政程序法所规定的正当行政程序的基本要求，体现了行政机关对被管理者人格尊严的尊重。于公民而言，向行政机关陈述意见是其享有的参与行政管理、维护自身权益的重要程序权利。陈述意见既为公民享有的重要程序权利，价格听证在制度构建上即应对享有此项权利的主体、权利的内容、如何行使权利等作出进一步规定。然而，分析我国《
价格法》和《
政府价格决策听证办法》（以下简称
《价格听证办法》），基本按照各级价格主管部门如何组织听证会，而非公众如何行使听证权来规定政府价格听证制度。
《价格听证办法》分为五章，依次为总则、听证的组织、听证程序、法律责任、附则。分析其内容，该规章欠缺哪些主体享有参与听证的权利、公众在参与听证过程中享有哪些权利、如何行使权利、权利受到损害后如何寻求救济的规定，使得该规章呈现极其浓厚的管理法、听证组织法色彩。让我们来看看影响最大的2002年铁路春运价格听证会的部分组织工作：消费者代表12人，由国家计委办公厅委托中国消费者协会推荐；旁听代表30人，由国家计委价格司委托中国价格协会、中国消费者协会征集选取；人大政协代表4人，由全国人大财经委、政协办公厅推荐；专家学者代表5人由国家计委邀请；新闻媒体由国家计委邀请。特别需要注意的是，国家计委给每个消费者代表发了一份聘请书，聘请其为听证会代表参加听证会。聘请一词意味着听证会参加人是在为行政机关工作，而不是为维护自己利益而参加听证会。正是这种听证组织法的立法思路，导致一方面造成听证会成本居高不下，行政机关感觉负担很重；另一方面使得公众对价格听证会缺乏自我参与感，对听证会后的最终结果缺乏认同感。本来一项体现行政决策民主、公开的好的制度，却在实践中被公众认为是“听证秀”、“走过场”！
管理者自己制定管理规则的做法无疑是造成现行行政程序法管理法色彩浓厚的重要原因。对此，不应指责部门规章和地方政府规章的制定者缺乏自律，我们不能依靠对行为主体的道德要求来达到目的，而应从制度保障入手。现行行政程序规定管理法色彩浓厚的问题是由法律层面行政程序规定严重缺位造成的。绝大数法律往往用一条对某项制度作出概括性规定，至于此项制度的基本框架交由下位阶规范设定。当作为管理者的行政机关制定管理规则时，在目前相对人对行政立法的参与并未享有足够的话语权情况下，自然会遵循行政机关如何方便管理的思路、而非相对人如何行使权利的思路来细化行政程序制度。如果仍然将细化规则的任务交由行政机关自己完成，管理法的色彩就不可能褪去。要恢复行政程序法作为相对人程序权利法之本来面目，必须提高行政程序规定的位阶，在法律层面规定程序制度的基本框架。制定行政程序法典无疑可以最为集中将行政机关普遍遵循的各项行政程序制度规定在其中，下位阶的行政法规和规章只应在法律规定的程序制度框架内结合本部门行政管理的特点完成细化工作。
