不管在何种领域，改革总是需要付出成本的，因此，我们不应轻言改变现状。在回答问题之前，让我们先对现状作一冷静分析。分析现行数量众多的分散在各层级单行法中的行政程序法条文，不难发现这些规定不仅数量惊人，而且在内容方面较之过去，实现了实质跨越，听证、说明理由、行政公开等公正程序制度都已规定在其中。《
行政许可法》中关于许可程序的规定，更是使得程序立法的繁荣达到巅峰。但如果深入分析现行的程序规定，仔细考察行政执法的实践，现存的诸多问题使得此种程序立法的繁荣似乎只在表象层面存在。因为我国现行程序规定内容上离现代行政程序制度仍相去甚远。统一的行政程序法典本身其实并非立法的目的，树立行政机关和公众的正当程序理念，构建现代公正、公开、高效的行政程序制度才是各国制定统一行政程序法典的真正目的所在！而我国目前远未实现这一目标。分散立法的模式，不仅无助于解决现存阻碍前述目标实现的诸多问题，实际上有的问题本身就是欠缺统一法典造成的。面对现实，我们确实不应轻言改革，但如果现状不改已不足以救治之，改革就势在必行！否则，就是裹足不前了。
一、行政程序法典的欠缺，导致难以树立行政执法人员和公众的正当行政程序观念。分散在单行法中的程序规定一方面被行政机关虚化，另一方面相对人并未如学者和立法者所预想的那样积极主动行使之来保护自身利益。对于生活在现代法制状态中的人们来说，统一的行政程序法典的存在，无疑是立法者向其传输正当程序重要性的必要方式。
中国的现代化进程属于后发类型，并非中国社会自身发展到一定程度后“水到渠成”的结果，更多是在外力逼迫下的一种不得已而为之的变革，这就决定了中国的现代化进程较之自发国家面临更多的观念冲突和社会动荡。清末姗姗来迟的新政改革所呈现出的历史局面最鲜活表明了在中国这片古老的土地上构建现代制度若欲取得成功，就必先改变人们的观念，树立新的理念，否则，旧有理念所带来的阻力极有可能导致现代化受挫。[7]正当法律程序具有规范权力公正、高效行使，保护面对权力处于弱势地位的公民的权利的功能，对此，中国法学界已经基本形成共识。然而，程序正义的观念根植于英国、美国等普通法国家，与中国传统法律和中国近代移植的大陆法系国家的法律中“重实体、轻程序” 的价值观是相冲突的。广大的行政执法者和普通公众并未如学者那样熟知程序正义理论，特别是基层执法者多数也许连正当程序这一词语都没有听说过，要求其自觉遵循正当程序制度，恐怕存在相当难度。于普通民众而言，由于生活在中国这样一个官本位传统极其深厚的社会之中，多数人对官家的人存的是敬畏之心，制约行政权、防止行政权滥用等现代观念于他们是外国话，是学来的，不是在其成长过程中从其生活的社会中获得的。相信绝大多数人根本不知道正当程序为何物，更遑论主动以自身享有的程序权利来对抗行政机关。如果立法者不改变人们旧有的程序价值观，不向人们昭示新的程序价值观，特别是树立执法人员的正当程序观念，无论多麽完美的程序立法都将成为字面上美丽的符号而已。《
行政处罚法》自1996年以来的实施状况已经足以证明之！《
行政处罚法》在中国首次引入听证制度，当时行政法学者对之欢呼雀跃，欣慰于正当行政程序理念终于在中国得以制度化！然而，智商不低的学者和立法者可能都想不到一些行政部门用文字游戏的方式就将
行政处罚法的规定轻松化解了：如将行政处罚改称“行政许可的注销、撤回”；再如较大数额的罚款需要听证，那就将罚款改称“保证金”。法律制定后，需要通过执法者加以实施，而立法者，不管其智商多高，都不可能将执法者规避立法的情形面面俱到事先预测到。至于来自法院的事后审查，虽然可以纠正执法者的违法行为，但违法行为已然在先，且司法受不告不理原则的限制，不可能纠正所有的违法行为。因此，培养执法者的良善意识，对于实现实质法治、真正保护相对人的合法权益，具有极其重要的影响。如果没有在主观上树立执法者的合法意识、良善意识，制定得再好的法律也会被聪明的执法者以合法的方式加以规避！
