论我国尽早制定行政程序法典的必要性与可行性
王万华
【摘要】20世纪的百年间，人类在世界范围内掀起数次制定行政程序法典的高潮。行政程序法的立法宗旨是构建公正、公开、高效的行政权力运行机制，在现代社会被视为衡量一国法治实现程度的标志性法律。中国现行分散在各层级单行法中的行政程序法条文，虽然数量众多，但内容距离现代行政程序制度相去甚远。中国应当尽早制定统一的行政程序法典，构建现代行政程序制度，树立行政人员和公众重视程序的观念，确保法治的统一。经过学者二十余年的理论研究和程序立法的实践，制定统一法典的条件已经完全具备。
【关键词】行政程序法典 法治 必要性 立法时机 成熟
【全文】
引言：必要性与可行性问题已经成为影响中国行政程序法典化进程的瓶颈
现代化带给人类的不仅仅是蒸汽机和大都市，它还深刻影响了人类的政治制度。在西方国家现代化进程中，国家权力结构随着公共事务的日益增加悄然发生了改变，行政权力的扩张成为共同的发展趋势，国家结构由议会主导逐渐向行政主导转变。面对日益扩张的行政权力，如何保护公民的权利一方面免受行政权侵犯之苦，另一方面免遭行政不作为之怠，成为这些国家行政法所面临的新课题。传统的实体规制与司法的事后审查由于自身缺陷已难以满足现实之需，[1]新的规范机制应运而生，并逐渐替代实体规制和司法审查，成为最重要的行政权力规范机制，这个新的规范机制就是：通过对行政权力的运行过程进行正当程序控制来确保行政权公正、高效行使。如果说19世纪是
刑法、民法法典化的世纪，20世纪则是行政程序法典化的世纪。在二十世纪的百年间，世界范围内共掀起了三次制定行政程序法的高潮。[2]自二战以来，美国、德国、希腊、意大利、西班牙、葡萄牙等欧盟大部分成员国、日本、韩国，以及我国台湾地区、澳门地区都已制定行政程序法典。
中国的现代化进程采用了“政府主导型”发展模式，加之中国传统即以行政为主导，行政权力十分强大，如何规范之一直是改革开放以来中国行政法学者关注的话题。上世纪90年代，行政程序法一经进入中国学者的视野，便引起极大的关注和研究热情，与行政程序法相关的专著和论文如雨后春笋呈现在人们眼前。[3]在这些论著中，大多数学者表达了对中国制定统一的行政程序法典的热切期望，且都提出了具体的立法设想。然而，这个在学界争论已不大的问题，却在数次国际性、全国性行政程序法研讨会上，受到来自实际部门的人士的质疑。来自地方人大和各级行政机关的与会者多数认为行政管理领域性质差异较大，加之中国地区之间经济发展水平不平衡，以及不同层级执法人员的素质差异太大，统一的行政程序法典不及分散立法更能适应中国的实际情况。[4] 从全国人大的立法及立法规划来看，仍然延续着分散立法的思路：2003年8月，《
行政许可法》通过。2003年12月17日，《十届全国人大常委会立法规划》正式对外公布，《行政收费法》和《行政强制法》出现在第一类立法规划中，《行政程序法》位列第二类规划中，即“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”。虽然《行政程序法》未能进入第一类规划，但令学者心稍安的是总算已经列入立法规划。列入立法规划就意味着制定统一的法典的必要性已经得到认可，但何时能满足“成熟”的标准，却仍是一个未知数。这就好比虽然离梦想的实现近了，但只要没有实现，于做梦的人而言梦想永远只是梦想！
虽然以构建公正、公开、高效的行政权力运行机制为目标的行政程序法典在当今被视为衡量一个国家法治实现程度的标志性法律，但在逻辑上，我们仍然无法作出一国无行政程序法典，就无公正、公开、高效之行政权力运行机制的结论。中国目前虽然没有制定统一的行政程序法典，却并非无行政程序法，而且条文数量惊人。[5]那麽，中国到底有无必要改变现状、在众多单行立法中拔地而立起一部标志性的法典？[6]现实对统一法典的需求程度到底如何？是否必须立即着手法典的起草工作？如果立即着手统一法典的制定工作，条件是否已经成熟？学者对这些问题的认识如果不能取得立法和行政等实际部门的共识，我国行政程序法典化的进程必然会受到很大影响，构建现代行政程序制度的目标的实现亦将不易。
