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城市管理相对集中行政处罚权的立法研究

  二、城市管理相对集中行政处罚权立法规范的主要内容
  在弄清楚了立法主体,解决了由谁来立法后,紧接着我们要明确立法要规范什么东西?解决什么问题?也就是说,立法要规范哪些内容?笔者认为,城市管理相对集中行政处罚权立法规范要解决好实施城市管理相对集中行政处罚权的范围、制度和权力运作等问题。
  (一)城市管理相对集中行政处罚权的范围
  城市管理相对集中行政处罚权的法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》第十六条,因此,我们在讨论城市管理相对集中行政处罚权时,应该把它放在《行政处罚法》制定时的大背景下来考虑。《行政处罚法》制定时,就是针对当时行政处罚权的“三乱”(主体资格乱、处罚依据乱、执法程序乱),为了解决行政管理纵向的效率和横向的关系问题,专门在行政管理领域从行政处罚权开刀,来探索怎么样合理、科学地行使行政处罚权,这就引伸出了《行政处罚法》第十六条的规定。因此,实行城市管理相对集中行政处罚权的领域应当是那些多头执法、职责交叉、执法扰民问题比较突出,严重影响执法效率和政府形象的领域。根据《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》和各地的试点经验,城市管理相对集中行政处罚权的范围包括:(1)市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(2)规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(3)城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(4)市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(5)环境保护管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(6)工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权;(7)公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占道路行为的行政处罚权;(8)城市管理相对集中行政处罚权的行政机关还可以履行法律、法规、规章或者省、自治区、直辖市和本市人民政府规定的其他职责。以上八项,前七项是具体明确的,第八项的内容比较抽象,怎样理解?目前有两种理解,第一种认为,除了前七项外,第八项的规定是指省、自治区、直辖市和本市政府可以做没有限制的规定,这等于授权给他们了;第二种认为,前七项是明确的,第八项的规定指省、自治区、直辖市和本市政府对自己的规章和授权范围里面可以调整的那部分进行调整。假若没有授权,对其职权范围外的,还是不能调整。笔者基本赞同第二种观点。对第八项的理解,实质上是如何理解相对集中行政处罚权的法律本质问题。相对集中行政处罚权的法律本质是对现行法律和行政法规规定的,已经由有关行政机关行使的行政处罚权,根据法律的授权,由国务院或者经国务院授权的省级人民政府作出调整,法律、行政法规关于行政处罚的主体资格的规定在这里可以不适用。现阶段,对法律、行政法规的这种调整,必须经国务院的批准,未经批准,不得调整。我们设想一下,如果按照第一种理解,省、自治区、直辖市和本市人民政府可以随意做出调整,不受限制的话,那么,前七项规定都可以去掉,规定一条就行了:省、自治区、直辖市和本市人民政府根据需要来确定。所以,在把握城市管理相对集中行使行政处罚权的范围问题上,我们必须牢固记住相对集中行政处罚权的法律本质。
  另外,国务院部门垂直领导的行政机关行使的行政处罚权和限制人身自由的行政处罚权不得由相对集中行使行政处罚权的行政机关行使。


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