（一）内地保荐制度的缺失
2003年12月28日，中国证监会发布了《
证券发行上市保荐制度暂行办法》（以下简称
《暂行办法》），该办法于2004年2月1日起实施。内地保荐制度主要借鉴了香港创业板保荐人制度的一些框架，同时也结合内地证券市场特点有所改造。与香港不同，内地保荐制度不仅将适用范围从IPO扩展到再融资，还将保荐人划分为保荐机构和保荐代表人，要求保荐机构负责发行人的上市推荐和辅导，核实公司发行文件中所载资料的真实、准确和完整，协助发行人建立严格的信息披露制度，承担上市后持续督导的责任，同时还将保荐责任落实到在保荐机构服务的保荐代表人个人。[11] 易言之，内地实行的是“双重”保荐制，保荐机构和保荐代表人都要承担保荐职责。
从
《暂行办法》的规定来看，保荐代表人和保荐机构地位显然是不平等的，然而两者法律责任却是“连坐”的。保荐代表人和保荐机构在保荐义务和法律责任上模糊不清，由谁承担保荐义务，处罚谁、罚到什么程度缺乏清晰界定。例如
《暂行办法》第
十七条规定，当保荐机构撤回推荐函或者保荐人调离保荐机构或其投资银行业务部门时，中国证监会将保荐代表人从名单中去除，这意味着保荐代表人若不与保荐机构保持一致，就可能丧失保荐代表人资格。在保荐机构利益面前，保荐代表人无独立性可言。然而在关于监管措施和法律责任的规定里，保荐代表人承担了与保荐机构相同甚至更大的责任。例如，当发行人出现违规情形时，中国证监会可将相关保荐代表人从名单中去除；当发行人在持续督导期间出现违规情形时，中国证监会也可自确认之日起三个月内不再受理相关保荐代表人具体负责的推荐。[12] 这里本应由保荐机构承担的法律责任，却由保荐代表人“代劳”了。
实践中，保荐机构和保荐代表人角色与责任划分不清的问题已暴露无遗。例如，“琼花事件”中闽发证券两位保荐代表人受到证监会三个月不受理其推荐项目的处罚，上海证券两位保荐代表人、金信证券两位保荐代表人分别被证监会约见进行监管谈话提醒，然而这些案例中保荐机构应承担什么责任、承担了什么责任，一直没有下文。内地保荐制度已经身不由己地走上了对作为个人的保荐代表人过分倚重的道路。这样不仅使得保荐机构责任游离于监管之外，而且容易造成上市公司质量高低完全取决于保荐代表人个人素质的局面，最终使得保荐人制度变成了保荐代表人制度。据统计，2005年1月，监管部门正在受理审核的项目数量大约160多个，在2名保荐代表人推荐1家企业的情况下，所需保荐代表人的数量约300多人，而保荐代表人的数量已达到609人。[13] 内地推行保荐制度后，一些保荐代表人年薪曾炒到100万，这无疑是一个极具吸引力的行当，随着更多的人通过考试取得保荐代表人资格，在融资项目供给有限的情况下，保荐代表人极有可能为争取项目而不履行尽职审查职责。在这种背景下，对保荐代表人角色的过分倚重是相当危险的。
