对於集体上访，国务院和各省市自治区的《信访条例》并不鼓励。比如国务院1996年《
信访条例》规定：「多人反映共同意见、建议和要求的，一般应当採用书信、电话等形式提出；需要採用走访形式的，应当推选代表提出，代表人数不得超过五人。」2005年新《
信访条例》也沿用了这一规定：「多人採用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过五人。」各省市自治区《信访条例》也大都沿用了集体上访代表不超过五人的规定，但集体上访的规模、人数、次数近年来依然有增无减。 ( 燕南, http://www.yannan.cn )
集体上访的持续增加和日趋严重说明了信访制度又一个错位：上访者的目的是解决个人或群体的具体问题，而上级机关却希望从个别的信访中发现普遍性问题，因为上级机关是政策的制定者，制定或改变政策的依据是普遍性问题，而不是具体问题。上级机关并不是具体问题的解决者，具体问题的解决仍然要通过下级政府。现行信访制度的设计者希望，普遍性问题能够通过一种个别化的形式反映出来，这样反映的时候不会对社会稳定带来太大震动。 ( 燕南, http://www.yannan.cn )
上访者在明白了这一点之后，反而容易採取一些反其道而行之的策略。上访者相信，要使自己的具体问题得到解决或者优先解决，必须要採取一定的方式使问题显示出其普遍和严重的一面，而集体上访和反覆上访就是一种向政府和社会表明问题普遍和严重的有效手段。一旦一起集体上访的个案得到优先处理，产生的示范效应往往鼓励其他上访者群起仿效。这就是民间流传的「大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决」的上访经验的由来。 ( 燕南, http://www.yannan.cn )
三、办信和转信
国务院1996年《
信访条例》规定了办理信访的总的原则是「分级负责、归口办理，谁主管、谁负责」。2005年新《
信访条例》又强调「属地管理、分级负责」。其中分级负责、属地或归口办理就产生了一个信访机关是以办信为主还是以转信为主的问题。 ( 燕南, http://www.yannan.cn )
国家信访局局长周占顺2003年指出，群众信访问题，「80%以上是基层应该解决也可以解决的问题」。所以，「分级负责」意味着，除基层之外，上级信访部门的主要工作就是向下转信而不是办信。 ( 燕南, http://www.yannan.cn )
