关于设立再审法院的构想-法搜-中国法律信息搜索网

　　二、设立再审法院的构想与再审制度改革其他思路的比较
　　针对再审制度尤其是民事再审制度存在的问题，近年来理论界和实务部门对于现行再审制度的改革倾注了极大的热情，提出了很多意见、建议（以下简称改革思路），比如，转变司法理念，重新审视“实事求是、有错必纠”的指导思想和再审观念；限制再审主体，主要是限制人民法院、人民检察院依照职权启动再审，发挥当事人在再审程序启动中的主导作用；建立再审之诉，将当事人的申诉权、再审申请权置换为再审诉权，按照诉的原理建构再审之诉；提高再审审级，再审案件由原作出生效裁判的上一级法院管辖；重构再审事由；限定再审次数和再审期限；规范再审程序，再审程序应从依附于一、二审程序中独立出来；改革审级制度，实行三审终审制，以严格限制再审；刑事再审应区分为有利于被告人的再审和不利于被告人的再审并据此决定是否适用再审不加刑原则等等[15]。这些改革思路，除了提高再审审级和实行三审终审制以限制再审这两项主张与本文所构想的设立再审法院的方案存在某种差异和冲突外，其余主张与设立再审法院管辖再审案件的构想完全可以兼容，其中不乏为设立再审法院所不可或缺的配套制度（上文已有论述）。故下文拟就提高再审审级、实行三审终审制与设立再审法院这三个不同的改革思路作一比较，并进一步阐述设立再审法院的依据和意义。
　　（一）提高再审审级与设立再审法院的比较
　　根据现行再审制度，当事人申请再审应当向原审法院或其上一级法院提出，同时最高法院对各级法院的生效裁判，上级法院对下级法院的生效裁判可以径行再审或者指令下级法院、原审法院再审。可见，再审案件既可以由原审法院管辖，也可由原审法院的上级法院直至最高法院管辖。但在实践中，绝大多数案件都是由原审法院进行再审，当事人即使向原审法院的上级法院申请再审，上级法院往往也将案件批转至原审法院处理，未经原审法院再审程序，上级法院一般不予直接再审。实践表明，由原审法院管辖再审案件，存在很多弊端：一是由本院“自查自判”，易使再审程序流于形式，同时事实上由于再审案件在某种程度上已演变成当事人与原审法院之间就原审裁判是否公正的争议，由原审法院再审，有悖于“任何人不能成为自己案件的法官”的基本准则，难以确保再审的公正性和公信力。二是再审阻力大、改判难，致使再审制度难以充分发挥纠错的功能，“因为由原审法院纠正自己的错误就如同由病人自己切除自己身上的病灶一样困难，这是非常朴素的道理”。[16]三是由于当事人对原审法院普遍持不信任态度，原审法院复查、再审的结果一旦达不到当事人的要求，难以做好服判息诉工作，导致反复申诉、无限申诉。这些问题中，最为突出的是本院再审本院的案件阻力大、纠错难。调查中很多审判人员提出“自己的刀削自己的把”比较困难，尤其是生效裁判经本院审判委员会讨论决定的案件改判更加困难。[17]最高人民法院院长肖扬一再强调“审监庭艰难，要支持他们的工作”[18]，最高人民法院主管审监工作的副院长沈德咏要求“绝不能因为改判了案件，而让审监法官受到排挤、打击、报复等不公正待遇”，为此对审监工作的考核采用了有别于其他审判庭的特别办法[19]。这些司法事实无奈地道出了现行再审制度下改判难、纠错难的严峻现实。
　　针对原审法院管辖再审案件在实践中产生的种种弊端，很多论者主张提高再审审级，再审案件一律改由原审法院的上一级法院管辖，取消原审法院的再审管辖权[20]。笔者以为，提高再审审级与设立再审法院，着眼点都在于从制度构建上减少再审的阻力，克服司法地方保护主义，增强再审的纠错能力，提高再审程序的公正性和公信度，两者的分歧不在于本质层次而仅在于技术层面，即有无必要设立专门的再审法院？
　　两相比较，笔者认为，设立再审法院不仅是必要的，也是可行的，主要理由有：第一，提高再审审级，必然导致高级法院、最高法院再审案件激增，再审任务繁重不堪。在两审终审制下，我国绝大多数的案件是以中级法院和高级法院作为终审法院，一旦提高再审审级，再审的重任几乎全部落在高级法院和最高法院头上，尤其是最高法院承受过多的再审重压，必然严重影响最高法院的司法解释职责和其他审判职能的发挥，与最高法院在国家政治生活和法治建设中的地位和作用是不相称的。因此，设立再审法院专门审理再审案件，一方面可以从制度上有效克服再审案件由原审法院管辖产生的各种流弊，另一方面又可以解决因提高再审审级而导致高级法院、尤其是最高法院再审任务不堪负重的问题。第二，设立再审法院管辖再审案件，实现再审活动的专业化，可以最大限度地保障再审活动的有序化和规范化，从而有助于维护生效裁判的既判力和司法权威，这是提高再审审级所难以做到的。当前再审制度的最大弊病在于再审活动的无序化，导致无限申诉、无限再审，从而动摇终审裁判的既判力，损害司法权威。造成这种被动局面的原因是多方面的，其中一个重要原因在于再审管辖与再审法院的多元化导致再审标准的混乱。比如，在再审改判的标准上，不仅不同辖区的法院之间尺度不一，就是同一辖区内上下级法院之间尺度也不同，这与法制统一性原则是相违背的。设立再审法院管辖再审案件，可以最大限度地统一法律适用标准，提高再审活动的同一化和规范化水平，遏制无序再审。提高再审审级，既无法实现再审活动的专业化，也难以确保再审标准的统一，因为即使提高再审审级，各中级法院依然享有对基层法院生效裁判案件的再审权。第三，设立再审法院所需的司法资源通过整合、配置现有司法资源即可保障，无须增加国家负担。按照笔者的构想，再审法院的规模建置可相当于一个中等规模的中级法院水平，所需的人员可通过整合检察院、法院现有从事审判监督工作的人员即可足额保障。以笔者所在省份为例，再审法院可维持在150人（含法官和司法行政人员）左右的规模，人员可通过调整基层检察院民行检察部门人员60人、基层法院审监庭人员60人，中级法院审监庭人员30人组成。该省有9个地级市，87个县、区（含县级市），据笔者多年在检察院民行检察部门工作所了解的信息，每个地级市民行处平均有6人，每个县区民行科平均有3人，据此测算出市级民行处有54人，县级民行科有261人。此外，控告申诉检察部门有专职从事刑事申诉复查、刑事再审监督的检察人员，其人数大约相当于民行检察部门人员的三分之一，即市级有18人，县级有87人。综上，该省市、县两级检察机关从事民事、行政、刑事审判监督工作的检察人员共有420人，其中市级72人，县级348人。由于法院与检察院的编制基本相当，按照基层法院审监庭有1个合议庭（3人）、中级法院审监庭有2个合议庭（6人）、此外还有相当于审监庭三分之一人数的立案庭人员从事再审案件受理、立案工作这样的标准推测，全省市、县两级法院从事再审工作的人员同样有420人，其中市级72人，县级348人。也就是说，该省检、法两家直接从事再审工作的人员共有840人[21]，其中市级144人，县级696人。按照上文的构想，一审案件原则上不得再审，且对当事人请求再审的程序选择权进行限制（当事人只能就提起再审之诉或申请抗诉选择其一），据此从中可以节约大量司法资源，尤其是基层检察院、基层法院根本不必设置从事审判监督的专门机构。这样，从全省现有从事再审工作的840人中整合出150人组建再审法院并不困难。可见，设立再审法院，不需要增加国家司法资源的额外投入，而且还可以预见，通过对再审资源的整合，有利于再审司法资源的合理配置，提高再审效率。