二、构建有效的市场运行法律机制是加快西部开发的基础
经济要发展，法制须先行。建立社会主义市场经济运行体系，必须建立与其相适应的产业结构、现代企业制度、宏观经济调控体系和统一开放、竞争有序的市场体系，以及符合国际惯例，积极参与国际竞争与合作的对外开放体制，这些都需要制定相应的经济法律法规加以引导、规范和保障。从这个意义上说，市场经济也就是法治经济。为此，我们需建立适应社会主义市场经济的经济法律体系，加快制定和完善调整市场主体、规范市场行为、维护市场秩序的法律法规，包括民法、
民事诉讼法、
公司法、
票据法、
证券法、银行法、
保险法、
海商法、税法、招标搞标法、
反不正当竞争法、
消费者权益保护法、
环境保护法等。结合西部地区的实际，制定相应的促进经济发展的法律法规，在价值观上要体现效率优先、兼顾公平的原则，不能采取平均主义。党的十四届三中全会指出：我国正在建立“以按劳分配为主体、效率优先、兼顾公平的分配原则，鼓励一部分地区、一部分人先富起来，走共同富裕的道路”。④所谓效率优先是指国家在对经济实行宏观调控时要优先考虑有利于经济发展的因素，兼顾公平是指国家也要考虑是否公平的道德因素。在计划经济时期，我国实行的是省市地方经济发展战略，看似公平，但缺乏效率，不利于发展。现在的西部大开发发展规划中，应注意吸取以前的经验教训，逐步探索走向既注重效率优先，又兼顾公平的发展道路，在西部地区发展的法制观念中就应增强公平意识。制定西部地区的经济法律法规，在内容上应体现为能化解对地区经济发展存在的制约因素，能够使这些制约因素降低到最低限度或转化为有利因素，如能够促进人才引得进、留得往、并为地区经济发展作出贡献，资金引得进、投向产业合理并使投资取得预期效益，产业结构得到顺利调整、高科技产业和特色民族经济产业得到发展等。
第一，人力资源开发的法律调整。发展经济归根到底要靠人才。开发西部既需要一大批高素质人才，也需要全面提高当地各民族人民的科学文化知识和劳动技能。世界银行研究报告表明，在全世界，凡是存在相对贫困的地区，其人民的文化知识水平也必然比较低，缺乏必要的劳动技术和技能，不能适应现代生产和经济结构变化的需要。很明显，教育、科学文化水平的相对落后，是形成西部地区尤其是中西部民族地区经济发展滞后的一大因素，反过来说，即使在西部地区像重庆、成都、西安这样教育、科学文化水平发展较高的城市其经济发展水平也较快。据统计，截止到1998年，高等学校东部沿海10省市449所，西部10省区185所，在校生东部地区163万多人，西部地区50万多人；政府所属研究与开发机构及其从业人员东部沿海地区为2147所47万多人，西部地区1222所17万多人。西部地区与东部地区相比，差距是明显的。要改变这种状况，西部地区应建立一整套引进人才、留住人才的机制和培养人才的机制。从人才引进方面看，包括引进一大批高水平的技术人员和企业家队伍在内的人才引进是开发西部所必须的，这就要求西部地区要改革传统的人事管理制度，改革传统的户籍管理制度，依法赋予企业用人自由选择权、户籍自由迁移权，通过用人单位与人才之间依法签订工作合同来做到真正以市场来配置人才资源，形成一个“进得来，出得去”的宽松环境，使各种人员的进出必须考虑是否有用武之地，而不必有其他顾虑。从留住人才方面看，引进人才是否留得住，不仅仅要兑现引进时的住房、安家费等承诺外，关键是取决于用人单位的劳动工资奖惩制度、突出贡献人才激励制度、职员晋升选拔制度，西部地区应依法统一指导各企业的各项奖惩制度和晋升制度，如与优秀人才签订效益分配合同、技术入股合同，对有重要贡献的人才实行年薪制等。从培养人才方面看，除了继续坚持全国高校扩大对西部地区尤其是少数民族学生的招生人数外，建议国家依法设立发展西部教育专项基金，主要用于普及西部地区基础教育，使每一个小孩都能免费学完九年制义务教育；用于西部地区劳动者的生产技能培训，全面提高当地人民从事多种经营和适应社会发展产业结构调整的能力。 第二，资金筹集的法律调整。西部开发没有庞大的资金支持是不可能的。改革开放以来，东部地区充分利用了中央投资、外商投资、自身筹资，取得了显著的成效。从GDP值看，1998年东部沿海10省市达45772.58亿元，西部10省区达10644.30亿元，其中西藏只有91.18亿元，而广东高达7919.12亿元，即使四川也不到广东的一半。与此相适应的是资金的筹集，如利用外资，东部地区约占全国利用外资的90%，而西部只有10%。东部地区的发展经验同样适用于西部地区。西部地区可以充分利用中央投资外，还可以利用外商投资、自身筹资及东部地区资金，但有一点很关键，即资金这种资源的配置要通过市场起作用，就要求西部地区创造一个比东部地区有更高资金回报率的市场环境，这在很大程度上需要用法律形式把许多激励政策、优惠政策明确下来，使投资者放心来西部地区投资。对于西部地区的基础设施建设，应该利用中央投资，由国家设立西部开发专项基金及相应的基金立法，以确保基金的投向、运作、管理有序进行，避免专项基金的不恰当使用；同时，制定《促进西部地区基础设施建设管理办法》鼓励非国有资金参与西部地区基础设施建设，鼓励国内外大企业采用项目制、BOT方式建设工程。对于非基础设施建设领域，西部地区应依法采取积极的财政金融调控措施，经中央批准，制定对西部地区适当下放权力和有差别的税收政策，给西部地区省一级政府赋予一定的税收减免权，实行特殊照顾的地区差别税收政策，鼓励国内外投资者到落后地区投资；赋予省一级政府一定的融资权限，允许西部地区向社会发行由地方财政担保的定向建设债券，以保障区域内的民间资本不外流，用于本地经济建设；适当放宽、批准一部分有发展潜力的企业向社会发行股票；中央、地方、社会共同筹措设立西部开发基金、风险投资基金、产业基金等，比照世行、亚行方式，建立西部开发银行，为有关开发项目提供低息贷款；采取更加灵活的计划审批、土地、荒山承包治理、以工代赈等形式，吸纳社会资金。对于利用外资方面，西部地区应该重点给予关注，宜制定《西部地区外商投资企业管理条例》。在这个法规中，应该体现对西部地区吸引外商投资比东部地区在符合国家产业政策的前提下具有更大的优惠。因为我国吸引外资到目前为止，总体上说还是以优惠政策为主，西部地区与东部地区政策一致，外商考虑到交通等因素可能不会选择到西部投资；鼓励外商独资经营办企业，因为合作经营企业、合资经营企业都对国内企业的技术、资金有一定要求，因而对西部地区不一定有普遍推广意义，对于符合西部发展产业政策的项目宜鼓励外商独资，因而在市场准入方面应放宽限制；简化外资审批程序，除少数特种行业外，大部分行业应将审批制改为登记制和备案制；实行税收再优惠政策，对设在西部地区的国家鼓励类外商投资企业，在现行税收优惠政策执行期满后的3年内，按相对优惠税率征收企业所得税；鼓励东部的外商投资企业到西部再投资，同样享受外商投资企业相应的待遇。另外，鼓励西部地区企业发展边境贸易，利用国内轻工业品和机械电子产品供大求需的优势，从边贸出口中获取外汇。⑤
