三、投票决定制度的法理本质分析
毋庸置疑，股权分置改革是以合理不合法的方式操作的。
“通知”既不是法律，也不是行政法规，但内容却涉及基本的民事和经济制度，并将成千上万股东之间权利义务重大调整过程中可能出现的法律风险以“投票决定”的形式隔离出去。这是法律的权威性为中国资本市场突破困境的变革做出的牺牲。在这个背景下，对投资者特别是公众投资者合法权益的公法救济就显得更加重要。
回溯历史，股权分置是流通股股东和非流通股股东之间达成的一种合法不合理的契约关系，而这种契约安排是国家以法律的强制力来保证实施的。在缔约的过程中，处于弱势地位的流通股股东只能或选择走开或选择接受契约
。现如今，我们再从民事法律权利义务关系的角度分析，股权分置改革将流通股股东和非流通股股东之间纯粹个人意义上的契约关系的变更，转化成为了强制性规定由作为第三方的上市公司的决策机构股东大会投票决议。这种投票运作模式虽然损害了部分流通股股东的权益，但却节约了整个股市变革的交易成本，两利相权取其重、两弊相权取其轻，未尝不可。但是，投票决定制度应当为权益受到侵犯的部分流通股股东提供制度上的补偿。法律不应当允许政策以符合大多数流通股股东利益为借口，再次随意剥夺更为弱势的少数流通股股东的合法权益。否则，政策的权威性也迟早会被蔑视。破解股权分置的成本理所当然应由当初“股权分置”制度安排的受益者——非流通股股东承担，而不是流通股股东。
由于股份公司作为集合控制股东和非控制股东共同资源和协作意志的载体已然进行常态的运作，尽管股权分置改革试图解决的问题是股东之间的利益冲突，它仍然不能脱离公司实体而体外博弈，并且在非流通股股东以减送股份的方式解决与流通股股东之间的矛盾时，必然涉及公司股权分布即公司的治理运作，管理股东权益应当是公司的一项职责，因此把相关的集体谈判放置在临时股东大会的平台是适当的选择，它不仅仅是节约交易成本，而且与公司的运作天然合一，以此强化公司对股东利益的凝结与聚合作用。从纯粹民事权利的支配与处分关系看，集中投票不能不说是处理复杂财产关系的一种途径。
由于非流通股主要由国家股和国有法人股构成，政府是非流通股的真正利益获得者，因此“非流通股与流通股”的二元结构实质上为“政府与公众投资者”的契约关系，股权分置改革实质上亦是破解中国股市中上市公司的行政化产权关系。在股权分置改革的多层法律关系中，政府扮演了双重角色，既是股权分置契约法律关系的利益相关方，又是股权分置改革规则的制定者和监督实施者。显而易见，破解股权分置的关键，在于（非流通股股东）政府真正地还利于民。
