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目前中国基本养老保险的覆盖范围主要是国有企业和集体企业的职工，而外商投资企业私营企业职工和个体工商户及进城务工的农村劳动力等城镇从业人员却很少或没有参加养老保险社会统筹。国家机关、事业单位和社会团体等的养老保险制度改革进展缓慢。据统计，国有企业参加基本养老保险的比例为99％，集体企业为70％，外商投资企业和私营企业为40％和20％。①同时国有企业和集体企业的养老负担也日益沉重，据统计，1985年底国有企业、集体企业和其他经济单位在职职工和离退休及退职人员之比分别为7．7：1、7：1、8．8：1；1990年底分别为6．1：1、6．3：1、14．9：1 1995年底分别为4．6：1、5．0：1、12．2：1；1997年底分别为4．1：1、4．5：1、11．9：1 1998年底分别为4．9：1、3．1：1、8．0：1。由于参保的国有、集体企业多，离退休人员多，基本养老保险负担系数大，必然造成基金缺口加大。而且可以预见，随着人口老龄化的进一步发展，这种趋势也会呈扩大之势。如不能尽快扩大养老保险覆盖面，降低基本养老保险基金负担系数，基本养老基金将难以为继。
5．养老保险基金的管理方式和投资运营策略有待调整。
目前，中国基本养老保险基金是由政府来管理和运营的。在基金管理方面存在监督不利的问题，挪用、挤占基金现象时有发生。据查，截至1998年底，全国直接被挤占挪用的养老保险基金49．2亿元，1999年上半年收回10亿元，回收率仅为20％。③在基金运营方面，由于资本市场尚未发育成熟，养老保险基金的投资渠道被限制在存银行、买国债等有限的范围内，基金的保值增值不仅难以实现，甚至还有可能受到通货膨胀的影响而出现基金贬值，不利于养老保险制度保障能力的提高。
现行养老保险制度在实施过程中，还存在其他问题，如多层次养老保险体系结构不平衡、管理体制不顺等，但上述五个方面的问题是最突出，也是最难解决的。这些问题在一定程度上阻碍了中国经济体制改革，特别是国有企业改革的进程。
简单分析造成上述问题的直接原因，主要有两点：第一、经济体制转型和人口老龄化的双重压力，给部分企业带来经济困难；第养老保险立法不完善，制度实施的强制力不够。
三、中国养老保险制度改革的立法思考
中国已经确定经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并将建立社会保障体系列为社会主义市场经济五大支柱之一。当前中国经济体制改革的重点是企业改革，而社会保险制度改革又是影响企业改革成败的关键之一。中国政府已将社会保险制度改革列为企业改革最重要的配套措施，提出“九五”时期社会保险制度改革和事业发展的总体目标为：深化各项保险制度改革，以养老、失业、医疗保险制度改革为重点，同时积极推进工伤保险和生育保险制度改革。到本世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求的，资金来源多渠道、保障方式多层次、公平与效率相结合、权利与义务相统一、管理体制集中统一、管理服务社会化的社会保险体系框架；建立起适用于多种经济成分中各类劳动者的，统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂使用基金的社会保险制度。作为社会保险制度的重要组成部分之一，中国养老保险制度改革也必须按市场经济的要求，在社会保险改革总目标下设计方案。
笔者认为，作为一种强制性的制度设计，养老保险对于法律的依赖尤甚，甚至可以说只有通过具有极大权威和刚性的法律规定才能够建立起真正的、有保障的养老保险体系。因此，加强和完善养老保险立法，建立与中国经济发展水平相适应的、多层次的社会化养老保险制度，是及时解决好目前养老保险问题的当务之急，也是未来实现 “老有所养”幸福前景的必要前提。而加强和完善养老保险立法，应重点研究以下几个问题：
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