完善国有企业改革措施的法理念
王保树
【摘要】国有企业改革应采取不同的法律形式。不需要国有经济控制的行业和领域的国有企业在依照
公司法改建为公司后，应将其国有股份与出资转让给自然人和国有企业以外的企业法人，彻底实现股权多元化。今后，国家不必在这些领域投资建新的企业。国有企业改革的根本途径，是以完善的公司法人制度改建国有企业。完善的公司法人制度的根本特征是：股东财产与公司财产的分离 ；股东承担有限责任 ；公司具有法律上的独立人格。公司的发展依赖于健全和完善公司法人治理结构，即以实现公司利益，进而实现股东长远的最大利益为目标，建立和健全公司的激励机制和监督机制。“债转股”必须和国有企业改建为公司结合起来，要警惕不良债权变成不良股权。
【关键词】国有企业改革；公司法人制度 ；法人治理结构；债转股；员工股
【全文】
在强调整体推进国有企业改革的时候，必须注意一个不可忽视的发展趋势，即国有企业改革的深化必须从行政措施、政策调整发展到主要靠法律调整。换言之，国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系，要用法律的形式来确定 ；它们之间的矛盾，许多要通过法律来解决。① 而在国有企业改革中发挥法律调整的作用，就必须注意相关法理念的指导作用和法理念本身的更新。这里，仅就其中的几个问题作些探讨。
一、 将国有企业区分为不同种类的企业，并采用不同的法律形式
二、现阶段和未来相当长的时期，国有企业改革和发展的一大难题，是国有企业的资金需求过大，战线过长，国家不可能满足。同时，国有企业情况千差万别，不应该采取一种经营模式。在这种情况下，认真研究国外将国有企业区分为不同法律形式的经验，择其善者而行之，是非常必要的。
西方发达的市场经济国家将国有企业称为国有化企业，包括独资的国有企业和国家控股的企业。依照国际惯例，所谓“国家所有”仅指中央政府所有，地方政府所有，如州有、省有、市有、镇有等，只能称为“地方公有”、“地方公共团体所有”或“公有”，而不称“国有”。② 同时，它们基于财政目标、社会目标、调控目标和经营目标的不同要求，一般都将国有企业区分为不同类型，并采取不同的法律形式。以德国为例，国有企业分为两种：第一，是国有企业的公法形式，包括三类：一是纯粹国家垄断企业，基于公共利益需要而设立，组织上为政府一部分，没有自己的财产，经济往来均纳入政府预算，如城市排水部门、街道清扫部门、垃圾处理部门等 ；二是“独立化了的”国家垄断企业，属于联邦
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2 6条中的特殊资产，行政上有自主权，但不是法人，预算独立，经营自主 ；三是公法自主机构，即享有法人地位和自主经营权的国有企业，只适用于银行业不采用私法形式的企业，如联邦很行。第二，是国有企业的私法形式，指国家出资并采用公司形式的企业，包括各级政府合营的混合企业和国家资本与私人资本共同参股的公私合营企业。根据联邦
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65条第 1款规定，联邦只能在与联邦的利益有重大关系，而其他方式不能更好、更省地达到联邦所致力的目标的情况下，参与建立私法形式的企业或在现有私法形式的企业中入股。③ 法国将国有企业区分为垄断性国有企业和竞争性国有企业。垄断性国有企业是国家作为唯一股东或国家控股 51 %以上的企业，主要集中在能源和交通领域，其经营在国内不存在竞争，也基本上不受国际市场竞争的威胁。国家对垄断性企业的人事、价格、投资、工资等方面实行严格控制。竞争性国有企业是国家只持有其部分股份的企业，其经营受国内外市场竞争的影响。国家之所以对这些企业参股，主要基于三个原因：一是某些战略性行为，如计算机、宇航，由于发展研究费用极高，需要国家支持 ；二是军工企业必须由国家控制 ；三是某些行业需要由国家补贴 ；四是由于历史原因一直由国家支持的企业，如雷诺汽车公司等。竞争性企业和私人企业一样，按照私法进行规范，国家只行使作为股东的股东权，企业则拥有充分的经营自主权。④ 日本对国有企业的分类和德国类似，主要将其分为三种：一是部门企业，为政府和地方自治体的部局所属，国会 （或地方议会 ）对其预算、决算、价格、事业计划、资金供应、利润处理等有决议权，并对其实行监理。部门企业的预算、决算、事业计划等，还必须得到大藏省的承认。同时，受到有关政府部门的行政规制。二是公共法人，为政府或地方公共团体全额出资，依特别法设立，委托企业经营者经营。该种企业几乎和部门企业一样受到国会和政府部门的规制，但其经营权与所有权分离，有一定的经营自主性，比部门企业受到的监理范围小。三是公私合营企业，即政府或地方公共团体持有部分股份的企业。该种企业采用公司形式，与私营企业一样，除主管部门的规则外，其他政府部门的规制相当轻微，国会仅保留调查权。⑤ 上述做法表明，将国有企业区分为不同种类，并采用不同的法律形式，已成为实行市场经济体制的国家的通例。虽然，它们的具体做法不同，但本质是一样的。第一，国有企业的最基本分类，如果略去为数不多的没有权利能力，仅作为政府机关一部分的企业不计，则仅将其区别为公法人企业和私法人企业。区别两者的作法各异，但其根本的区别点是企业设立和运营的法律依据。如仅依据立法机关的特别法设立和运营，则称其为公法人企业 ；相反，如果企业的设立、运营仅依据商法，或者虽依据特别法设立，但运营无例外地适用商法，则称其为私法人企业。第二，与国有化企业的分类相适应，在现有的国有化企业中，独资的国有企业和国家绝对控股的国有化企业为数较少，仅基于公共利益而设。第三，国家仅对公法人企业进行严格控制，对私法人企业则视同私人企业一样对待，控制较轻。
