制定《紧急状态法》刻不容缓
赵德关
【关键词】紧急事件 紧急状态 紧急措施
【全文】
伦敦爆炸案的发生，表明国际范围内恐怖主义活动已进入了一个新的阶段。突出表现在：恐怖活动由外生性趋向内生性，恐怖分子不是来自境外，而是土生土长的本国人；恐怖动机不再集中于政治方面，有时甚至仅仅是为了发泄对社会的某种不满，表达某种思想，相应恐怖目标也日益分散，防不胜防；恐怖方式趋于多元化。可以预见，今后的恐怖主义活动与普通犯罪的界限将越来越模糊，难以区分，受到威胁的将不再仅仅是西方国家，而是世界各国的政府。为应对这种挑战，提高各级政府和全社会的危机意识与危机管理能力，确保我国平稳度过发展的战略机遇期，有必要加快立法进程。制定《紧急状态法》，已属刻不容缓。
制定《紧急状态法》，需要明确几个问题：
第一，适用范围问题。将哪些紧急事件纳入这部法，是笼统地全部纳入，还是有选择地部分纳入，关系到这部法的操作性与实用性。
第二，紧急状态的概念。是一种自然状态（紧急事件一发生即自动进入紧急状态）还是一种法律状态（紧急事件发生后，需要法定机关宣布方能进入），存在较大分歧。
第三，紧急状态法的定位。我国目前已根据紧急事件的不同，分别制定了一批紧急事件处置法律、法规和规章，如防洪、公共卫生、核事故等方面。《紧急状态法》与这些法律规范的关系值得考量。一种方案是归并式，《紧急状态法》将这些法律规范的内容统统纳入，作为紧急状态进入前的紧急事件处置予以规范，从而形成一般法与特别法的关系。该方案的优点是可以以《紧急状态法》为龙头，确立统一的紧急事件处置法律体系和体制，克服目前法制层面法律多元，体制层面各类紧急事件处置机构各自为政，对并发性紧急事件无所适从的弊病。缺点是立法难度较大。另一种方案是并行式，《紧急状态法》只讲紧急状态进入之后的事情，至于紧急状态进入前的紧急事件处置，由现行法律法规予以规范。优点是立法成本较小，缺点是无法解决现行紧急事件处置的种种弊端。
第四，对紧急事件的处置、紧急状态要不要分类、分级，是在进入紧急状态前分级，紧急状态作为最高级，还是紧急事件处置的全部阶段（包括进入紧急状态后）均进行分级，是在分类的基础上分级，还是在分级的基础上分类。
第五，要不要将现行法律法规确定的各类紧急事件处置机构串起来，并在此基础上确立一个统一的主管部门，以有效应对各类紧急事件，特别是并发性紧急事件。
