但公共职能理论适用范围较窄，法院在阐述何为“政府传统专属权”的问题上采取了谨慎的立场。向公众提供电力服务[44]、货物保管人拍卖留置财产[45]、私立学校解雇员工[46]、私立医院对病人病房进行安排[47]、奥委会对体育运动的管理[48]等，都不构成政府行为，不受
宪法关于正当程序、平等保护等规定的约束。
2、 公私关系——政府卷入（government entanglement）理论
除了考察行为本身的性质外，法院发现政府行为的另一种角度是探究私行为和政府之间的关系，如果政府在相当程度上卷入到了某项私行为中，则该行为可以转化为政府行为，受
宪法调整。
公私关系视角涵盖了很多种不同的测定政府行为的方法，大致包括共生关系（Symbiotic Relationship）、政府控制、政府鼓励或强迫（State Encouragement/Compulsion）、和共同行为（Joint Action）等等。
总体而言，公私关系考察的是政府和被诉称违宪的特定“私行为”之间的关系，而非政府和私主体之间的一般关系，必须要证明政府卷入了该特定私行为之中，对其具有实质性影响。但如果政府和私主体的一般关系就极其密切，足以使政府对私主体各种相关行为，包括特定诉争行为，都具有实质影响力，则也可使该私行为转化为政府行为。
（1） 共生关系 （Symbiotic Relationship）
共生关系的经典判例是1961年的伯顿诉威尔明顿停车管理处案（Burton v. Wilmington Parking Authority，[49] 以下简称伯顿案）。在该案中，最高法院判决一家私营饭馆禁止黑人入内构成政府行为，违反了
宪法的平等保护条款。该案并没有彻底推翻民权诸案关于“私人歧视不构成违宪”的判决结果，而是基于本案的特殊情况发现政府行为的：该餐馆承租的经营场所在的土地和建筑归政府所有，而该不动产并非政府无关紧要的多余财产，而是其经济自立计划的重要组成部分，另外，临近该餐馆的停车场为政府所有，该停车场和餐馆之间存在实质性的互利关系，该餐馆声称其拒绝为黑人服务是为了不对其生意造成负面影响，而其利润又是政府机构经济收益的不可或缺的成分。[50] 在综合考虑以上因素之后，法院认为政府对该餐馆种族歧视行为的卷入程度足以使餐馆的行为转化为政府行为，并构成违宪。
最高法院在后来的判例[51]中将伯顿案的方法总结为共生关系（Symbiotic Relationship）。如政府和私主体之间存在互惠互利的关系，足以影响到私主体的特定行为，则该行为可以转化为政府行为，受
宪法约束。
（2） 政府控制
由政府开办的非政府机构，如公立学校（public school）[52]，其行为可构成政府行为，受
宪法约束。而私营组织如果单纯受到政府资助，即使是大部分资金来源都是政府，也不足以构成政府控制[53]，其关键在于，政府控制的程度是否应足以影响到了讼争行为，这要结合政府对该组织人员、管理、活动等方面的影响。
1995年勒布朗诉全国铁路客运公司案（Lebron v. National Railroad Passenger Corp.[54]）。该案中，有人挑战美国全国铁路客运公司（Amtrak）的一些对车内广告的管理规定，认为其侵犯了言论自由。最高法院在考察了该公司的历史之后，认为“该公司是根据政府颁布的特别法规创立的，服务于政府目的，在其大多数管理人员的任命上，政府握有最终权威，因此该公司构成了政府的一部分，必须遵守
宪法第一修正案（关于保护言论自由的规定）。”[55] 本案中，由于公司和政府之间的关系十分密切，使得其已经不再只是一个和政府有关的私主体，而是其本身就是政府的一部分。
（3） 政府鼓励或强制（State Encouragement/Compulsion）
如果政府对某项私行为进行了鼓励，或采取其他手段使该行为成为法律义务，则该私行为可以构成政府行为。
1972年，穆斯会馆诉艾尔维斯案（Moose Lodge No. 107 v. Irvis，[56] 以下简称穆斯会馆案）。穆斯会馆是宾夕法尼亚州的一家私人俱乐部，该俱乐部根据其章程拒绝为黑人艾尔维斯提供服务。法院首先对穆斯会馆案和伯顿案进行了区分，后者的酒店是在公共建筑里对公众开放的公开酒店，而前者则是在私人建筑里的私人俱乐部。[57] 不存在伯顿案那样的共生关系。[58] 而且，尽管该俱乐部的酒类销售执照系由该州酒业局颁发，但这并不足以使该俱乐部的歧视行为转化为政府行为。但是，由于政府要求私人俱乐部必须遵守其章程和其他内部规定，这就使得该俱乐部的私人歧视行为转化为了政府行为，并违反了第十四修正案的平等保护条款。
但是，仅仅默许某项私行为发生，并不能使私行为转化为政府行为。例如，1978年的弗莱格兄弟公司诉布鲁克斯案（Flagg Brothers, Inc. v. Brooks，[59] 以下简称弗莱格兄弟案），该案中，货物保管人根据纽约州统一商法典的规定，在货物所有人到期不能支付保管费的情况下，径自处置了委托保管的货物，以折抵欠款。货主提出起诉，认为被告违反了
宪法，构成“未经正当法律程序而剥夺他人财产”。但最高法院认为，涉讼的州法律，只是单纯默许出卖保管物，并不构成法律强迫，因此不构成政府行为。[60]
（4） 共同行为（Joint Action）
如果某项私行为是借助司法程序和政府行政力量来完成的，则该私行为与政府行为构成共同行为，均受
宪法约束。
共同行为的大量案例都是和行使债权有关的。例如1969年的斯尼亚戴奇诉家庭财务公司案（Sniadach v. Family Finance Corp.[61]）和1972年的福恩特斯诉谢雯案（Fuentes v. Shevin[62]）。在这两个案件中，相关的州法律都允许债务人直接向地方法院申请财产执行令，取得债务人之财产，而无需通知债务人并给其提出抗辩的机会。法院认为，由于债权人只有在政府协助下才能获得债务人财产，因此其私行为就转化为了政府行为，必须受
宪法约束。法院判决，它们违反了第十四修正案，构成了未经正当法律程序而剥夺他人财产。该两项判例均强调政府对讼争行为的行政参与（administrative participation）。
1978年弗莱格兄弟案[63]也涉及到了共同行为问题。最高法院认为，被告依照州法径自处分保管物，虽然是法律授权的，但却属自力救济，而没有政府的实际参与，因此不存在共同行为。这里，法院再次强调了政府行政参与的重要性。
在随后的判例中，最高法院又认定当事人申请诉前财产保全[64]、遗嘱执行人在政府指定报纸上公告要求债权人申报债权[65]，构成私主体和政府的共同行为，受
宪法拘束。
3、 适用法律——对象替换理论
对象替换与前两个视角都不同，该方法不是从私行为的性质和关系着手将私行为转化成政府行为，而是转换审查对象，把对当事人行为的审查，转换到对法律的审查，具体而言，是审查立法行为和法院的适用法律行为。
1948年的谢利案 [66]是政府行为理论历史中的经典判例。某白人聚居区的住户签署了一项为期五十年的盟约，禁止将该地区房屋出售给黑人，一名白人违反了盟约，将其房屋卖给了一位黑人，另一名白人提出了起诉，要求执行具有种族歧视性质的私人盟约，宣告该房屋转让无效。在本案判决中，最高法院推翻了先前的判例，[67] 宣称：尽管单纯的私人协议不构成政府行为，但法院执行该协议则构成政府行为。
