中国税收立法问题研究(下)
刘剑文
【全文】
2．外国税收立法权限划分概况[105]
（1）美国
美国是联邦制国家，又奉行“三权分立”的
宪法原则，其立法体制为一元两级多主体的制衡制：“一元”为议会，美国联邦议会和绝大多数州议会均实行两院制，由参议院和众议院组成；“两级”为联邦和州，国会行使联邦立法权，州议会行使州立法权；“制衡”则是立法、司法和行政机关之间的相互制约。
根据美国宪法第l—4条和第十修正案以及联邦最高法院的有关宪法解释 ，[106]美国的联邦和州两级立法主体在税收方面的立法权限划分如下：①联邦享有“征税”事项的“授予立法权”和从其引申出来的“建立银行和公司”与“帮助和管理农业”等事项的“默示立法权”，其中，根据美国宪法第1条第7款第1项“一切征税议案应首先在众议院提出”的规定，“一个税收议案在众议院开始其立法历程并完成其立法程序后才提交给参议院。此外，参议院在税收立法过程中与众议院是平等的伙伴关系，并且时常对众议院通过的议案文本作出广泛的和根本性的修改”。[107] ②联邦不得行使“对任何州输出的商品征税”和“统一全国间接税税率”等事项的立法权；③州不得就“对进口货和出口货征税”等事项行使立法权；④联邦和州都可以就“征税”事项行使立法权。
美国“行政机关的最显著特点是它拥有立法权和司法权”，其“之所以有此权（指立法权——引者注），仅仅是由于立法机关的委任”，“可以说，立法机关行使固有的立法职能，行政机关行使从属的立法职权”。[108] 所以，授权立法或称委任立法，是美国为了逾越
宪法规定的严格的三权分立原则的障碍，通过司法判例而使行政机关享有和行使立法权所采取的灵活变通的办法。[109]
在税收立法方面，比较早的司法判例是1892年的“菲尔德诉克拉克”案。尽管最高法院认为“国会不得授予立法权……是普遍承认的一条原则，它对于维护
宪法所规定的政体及其完整性至关重要”。但最高法院在其初期的一些判决里的确始终如一地确认了授权，只是把授权的意义减少到最低限度。“菲尔德”案就涉及确认国会可以授予总统在其他国家提高其农业产品关税时，制定报复关税的权力；因此，行政部门仅仅被授予了“查明和宣布在其基础上立法意愿可能生效的事件”的权力 。[110]对税收立法权的委任标准，在1928年的“小J．W．汉普顿及其公司诉合众国”案中得到了进一步的说明。最高法院在该案中确认了国会通过1922年关税法中的“灵活税率条款”而授予总统在必要时变更税率的权力的做法，驳回了申诉人认为“税率属于立法事项，故上述条款违背了
宪法的分权原则”的主张。最高法院认为，国会在税法中已经规定了一个基本的标准，即：总统所规定的新税率必须达到美国产品的生产费用和进口同类产品的生产费用的平衡。国会由于无法及时掌握足够的信息以确定美国产品的生产费用和进口同类产品的生产费用的差别，且这种差别亦在不断变化，为了实现国会所规定的政策和原则，税率必须作相应调整，国会必须把这种变更权力委托行政机关行使。[111]
（2）法国
法国立法体制的突出特点，是“中央的总统集权”，即在中央与地方的纵向权力关系上，强调的是中央集权，而不注重地方分权；在立法权与行政权的横向权力关系上，强调的是总统的行政权，而不注重议会的立法权。
法国宪法第34条逐一列举了法律事项，作为议会立法的权限范围，其中包括“各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式”；第 37条则规定，凡在第34条列举范围以外的事项都属于条例的范围，而（狭义的）行政条例，即我们所称的行政法规，则是基于行政机关单方面的行为而制定出来的，又分为命令（由总统和总理制定）和规定（由其他行政机关制定）两种。
宪法第
34条所规定的议会立法权限，在
宪法第
38条和第
16条中又一次受到限制：根据这两条的规定，本来属于法律的事项，也可以由条例规定，总统制定的条例甚至可以变更和废除现存的法律。此外，还有一种行政法规，行使按照法律规定属于立法机关的权力，其效力和法律相等，称为法令；由于法令是行政机关所制定的普遍性规则，其法律制度和行政条例相同，所以包括在（广义的）条例范围之内。由此可知，法国行政机关享有的立法权由两部分组成：一是基于自身职能而固有的行政立法权；二是基于法律特别授权而享有的授权立法权 。[112]而且，条例的范围是如此之广，以至于“在现行制度下条例和法律的关系，可以说条例是原则，法律是例外”，“条例是汪洋大海，法律是大海中几个孤岛”。 [113]
