“‘事实是根据，法律是准绳’ 才是正确地适用法律，从而得到正确判决。上诉审的任务，是使一审事实不清或适用法律不当的判处，经过上诉能够得到切实而有效的纠正，它在通常审理程序（不包括监督程序）中。是保证人民法院对所审理的上诉案件，确切地查清事实。有些事实不清或根据不足的案件，并不是光靠审阅案卷就能发现的，如果上诉审完全不作事实审，就易于产生在事实不清的情况下作出不适当的判决或裁定。当然，这并不是说所有上诉案件都要由上诉审自己来重审，而是指事实不清的案件，有的可发回下级人民法院审理。如认为以自己审理为宜的，则必须自己审理，这种审理即为上诉审，不必作为第一审。上诉审在审理上诉案件时，并可派人调查核对事实，也可以到当地就审。至于事实基本清楚的案件，只是适用法律不当，就可以改判。总之，要求上诉审这一关，必须把事实完全搞清楚，然后依法判决，否则，上诉审将流于形式的危险”。39
上级法院和下级法院分工的取消，增强了上级法院对下级法院的控制，法院的官僚化色彩进一步增强，而分工的取消则加剧了积案的进一步增加。而为了解决积案问题，《
中华人民共和国人民法院组织法》（1954年9月21日第一届全国人民代表大会第一次会议通过）将地方各级人民法院分为：基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院，实行四级二审制。40实行二审终审制将大部分案件放在中级人民法院审理，以减轻最高法院的压力。可能的估计是当时最高法院主要通过再审程序审理案件，而这些案件可能比直接上诉案件要少许多。
“最高法院监督地方各级法院和专门法院的审判工作，上级法院监督下级法院的审判工作。而中国疆域辽阔，省的地区也较大。所以我们必须减少最高法院和高级法院的第二审案件，加强最高法院全国性的监督工作，并加强省级法院对下级法院的监督。因此我们必须在省级法院下设中级法院，而建立四级法院的体系。案件的上诉审级过多足以使案件发生拖延现象。这对一般人民，特别对劳动人民是不利的。所以我们实行二审终审制。同时，我们还必须健全各级法院的制度，特别加强基层法院和中级法院的建设，因为基层法院和中级法院是审判绝大多数第一审和第二审案件的法院”。41
但是二审终审制并没有解决最高法院的审理案件过多的问题，42上诉审减少了，但是再审案件大大增加。以《最高法院一九五六年工作报告》为例：
“本院一九五六年受理的各种申诉数量很大，单是本院全年办理的当事人不服各级人民法院已经发生法律效力的判决或裁定的申诉即达五千零八十三件，大大超过本院同一时期受理的上诉、复核等案件。处理申诉工作在实际上已成为本院对下级人民法院实行审判监督的一项重要工作”。43
以及之后的《关于最高人民法院工作的报告》（1957年7月2日在第一届全国人民代表大会第四次会议上）：
“就最高人民法院来说，从今年1月至5月底，即受理了来信申诉六千零六十六件，来访申诉一千二百八十四人次。1957年头五个月的申诉比去年一年的还多。这是最高人民法院一项极为繁重的工作。申诉所以这样多，主要原因还不是由于法院办案质量不高，而是由于申诉与上诉不同，当事人向最高人民法院提出申诉的案件，既没有时间上的限制，也没有审级上的限制”。44
民主集中制是中央对地方控制的主要表现原则，在司法领域的具体表现就是上诉审进行事实审。但是这一做法并没有使得上级法院特别是最高法院对下级法院的控制。因为这加剧了最高法院的积案问题，而本来积案问题是通过实行四级二审制来实现的。实行上诉审进行事实审的弊端和实行四级二审制的好处相抵消，使得积案问题并没有得到解决。一方面，为了国家政权建设，最高法院要加强对下级法院的控制，另一方面，最高法院自身的能力有限，不得不将一定的权力下放，从而使这两者始终保持着一种紧张的关系。这表明，在司法领域，中央与地方的关系也是一个矛盾，45中央和地方的两个积极性的问题实际上是一个宪政问题。46从经济变迁来看，计划经济体制导致最高法院过于集权化，加强对下级法院的控制；而在市场经济的形成过程中，最高法院与地方法院的关系需要从集权转向一定程度的分权，从而让各级法院都有一定的公共政策制定权力。47
【注释】(时任最高人民法院院长。董必武：《最高人民法院自第一届全国人民代表大会第一次会议以来的工作》（1955年7月3日），《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第269页。
①侯猛：《最高法院规制经济的功能——再评“中福实业担保案”》，《法学》2004年第12期；侯猛：《最高法院规制经济的实证研究——以法院内部管理费用为分析视角》，《中外法学》2005年第1期；侯猛：《最高法院如何规制经济——外部协调成本的考察》，《法商研究》2004年第6期；侯猛：《最高法院司法知识体制再生产——以最高法院规制经济的司法过程为例》，《北大法律评论》第6卷第1辑，法律出版社2005年版。
①参见黄恒学《公共经济学》，北京大学出版社2002年版，第387-393页。
②参见安东尼·吉登斯《民族国家与暴力》，赵力涛、胡宗泽译，三联书店1998年版。
③五十年代初期，全国民事案件最高达到200多万件，占法院受理案件总数的80%以上，其中婚姻案件又占全部民事案件的80%以上。到了五十年代后期，民事案件急剧下降，只剩三十几万件。参见唐德华《民商审判（续）－唐德华文集》，吉林人民出版社2002年版，第4-5页。
④最高法院也参与过一些直接的国家经济活动的调整，但数量极少。比如，国家银行存放业务，只有按照计划及时的放出和收回，才能扶助和监督生产和商品流通，管理和调节市场货币信用，保证全国金融安定的作用。为此，最高人民法院和司法部于1951年4月10日发出了“关于保护国家银行的债权的通报”及1951年7月2日的“关于保护国家银行债权，在债权关系上国家银行与其他机关团体或私人，均应同等清偿的通报”。《中华人民共和国司法行政历史文件汇编（1950－1985）》；又参见 芮沐：《中华人民共和国成立以来我国民事立法的发展情况》，《政法研究》1955年第5期。
⑤实际上，对旧司法人员的改造时间要更早，可以追溯到1950年1月中国新法学研究院的成立，该院的任务是改造过去旧的司法工作人员、律师以及在学校教授法律的教员。但是，大规模的改造是始于1952年中央政法多余人员下去调查回来以后。参见董必武《旧司法工作人员的改造问题》（1950年1月4日），《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第26页。
⑥吉尔伯特·罗兹曼主编《中国的现代化》，“比较现代化”课题组译，江苏人民出版社2003年版，295页。
⑦与此类似，美国在20世纪20年代和30年代案件负担急剧增长：当时的禁酒令致使刑事案件和联邦民事案件（主要是没收和罚款）都有大规模增长。禁酒时期的结束致使案件负担发生了同样程度的急剧减少。参见波斯纳《联邦法院－挑战与改革》，中国政法大学出版社2002年版。
⑧为着配合已经开始的大规模的经济建设，现在就要在一些工厂、矿山开始重点试办，建立工矿的专门法庭。这种法庭建立起来，首先是要跟破坏经济的犯罪分子作斗争，同时也要教育劳动人民遵守劳动纪律。参见董必武《论加强人民司法工作》（1953年4月11日），《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第158-159页。司法方面：要加强有关经济建设的案件如工矿生产、基本建设、铁路运输和资本主义工商业的违法案件的检察和审判工作。董必武：《进一步加强经济建设时期的政法工作》（1954年3月），《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第173页。
⑨董必武：《司法工作必须为经济建设服务》（1955年7月3日），《董必武法学文集》，法律出版社2001年版。
⑩董必武：《认真贯彻执行法院组织法和检察院组织法》（1954年11月19日），《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第239-240页。
11《加强与巩固人民革命的法治》，人民日报1951年6月5日。
12参见董必武《在第二届全国检察工作会议上的讲话》（1954年3月29日），《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第180页。
13参见董必武《目前中国的法律工作概况》（1955年9月8日），《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第311、312页。
14比如选举权诉讼到目前也不是很发达，最高法院曾做过处理选举案件的批复，《中华人民共和国最高人民法院、
司法部关于人民法院处理选举案件中的几个问题的综合批复》（1956年9月4日）
15沈钧儒：《加强人民司法建设巩固人民民主专政》，《人民日报》1951年10月30日。
161952年2月1日，最高法院就曾成立临时法庭在北京举行公审大贪污犯大会。
17《关于目前司法工作的几个问题》（1950年7月27日中央人民政府政务院政治法律委员会副主任兼中央人民政府法制委员会主任委员陈绍禹在第一届全国司法会议上的报告），参见中国人民大学审判法教研室：《中华人民共和国法院组织 诉讼程序参考资料》第一辑，中国人民大学1953年出版。
18沈钧儒为最高人民法院院长，吴溉之（原中国人民解放军总部军法处长）、张志让（教授）为副院长，陈绍禹（中共中央法律委员会主任）、朱良才（中国人民解放军华北军区政治部主任）、冯文彬（新民主主义青年团中央书记处书记）、许之桢（中华全国总工会常务委员）、李培之（中华全国民主妇女联合会执行委员）、费青（教授）、贾潜（司法工作者，原华北人民政府司法部副部长）、王怀安（原东北人民政府司法部秘书长）、陈瑾昆（司法工作者，原华北人民法院院长）、吴昱恒（律师）、闽刚侯（律师）、陆洪仪（律师）、沙彦楷（律师）、俞钟骆（律师）为委员。
19但是群众性司法知识并不必然导致上诉审进行事实审。如果群众性司法知识与专业司法知识进行合理的分工，进行法律审和事实审的分离也是可能的。最好的例证就是美国，美国一般是由陪审团进行事实认定的，上诉法院一般进行的是法律审。“上级法院固然不能再从事实方面重新审判，但却可以根据案情记录加以判断宣布其所涉及的法律条文”。参见汉密尔顿、杰伊、麦迪逊《联邦党人文集》商务印书馆1980年版，第410页。
20关于这一矛盾的深入分析，可参见詹姆斯·R·汤森、布兰特利·沃马克《中国政治》，顾速 董方译，江苏人民出版社2003年版，第112－113页。
21史良：《关于加强人民司法工作建设的报告》（1953年4月11日在第二届全国司法会议尚的报告），另外在最高人民法院和司法部联合发布的《关于学习与贯彻
中华人民共和国人民法院组织法的指示》中也有提及：“法院应该运用自己的特有职能－‘通过审判活动’来为社会主义建设服务，为国家各个时期的中心工作服务。如果法院干部离开审判工作岗位去参加中心工作，就失去法院的特有职能，必将削弱审判工作为中心工作服务的作用”。《中华人民共和国审判法参考资料汇编》第二辑 总类，北京政法学院1956年。
22《最高人民法院，司法部关于总结建国十年来人民司法工作经验的意见》中提到特别是1958年司法工作大跃进，在服从党的领导，为党的中心工作服务，贯彻群众路线，司法工作与生产劳动相结合等方面成就更大，经验也更为丰富。参见《人民司法》1959年第1、2、3期。
23条例规定，最高人民法院委员会会议议决有关审判的政策方针，重大案件及其他事项，最高人民法院设刑事、民事、行政三个审判庭及办公厅、督导处、辩护室、编纂处等业务、行政单位。
24参见福柯《知识考古学》，谢强等译，三联书店1998年版。又参见苏力《送法下乡－中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第一章 为什么送法下乡？
25董必武：《要重视司法工作》（1950年7月26日），《董必武法学文集》法律出版社2001年版，第42-43页。
261954年《
人民法院组织法》第
14条规定：各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理。这就是实行审判与司法行政分立的原则。司法行政机关的工作范围是：管理法院的设置和编制、干部教育与管理、组织制度、审判政策、法律宣传、司法统计和财务工作以及领导律师和公证等工作。参见魏文伯《对于〈
中华人民共和国人民法院组织法〉基本问题的认识》，《中华人民共和国审判法参考资料汇编》第二辑 总类，北京政法学院1956年。
27参见史良《关于彻底改造和整顿各级人民法院的报告》（1952年8月13日政务院第148次会议批准）、王汝琪：《正确开展司法改革运动》、魏文伯：《彻底进行司法改革工作必须贯彻群众路线》，《中华人民共和国审判法参考资料汇编》第二辑 总类，北京政法学院1956年。
28参见魏文伯《对于〈
中华人民共和国人民法院组织法〉基本问题的认识》，《中华人民共和国审判法参考资料汇编》第二辑 总类，北京政法学院1956年。
29根据以下资料整理：何兰阶、鲁明健主编《当代中国的审判工作》（上、下），当代中国出版社1993年版；《中华人民共和国审判法参考资料汇编》第二辑 总类，北京政法学院1956年；周振想、邵景春主编《新中国法制建设40年要览(1949-1988)》，群众出版社1990年版；《中华人民共和国司法行政历史文件汇编（1950－1985）》。以下图表如无特别说明，均出自这些资料。
30 《中华人民共和国司法行政历史文件汇编（1950－1985）》。
31国务院的议案中说，几年来，司法部在司法改革、设置人民法院、培养人民法院干部等方面做了许多工作。现在，由于司法改革已经基本完成。各级人民法院已经健全，人民法院的干部已经充实和加强，司法部已无单独设立之必要。建议撤销司法部，原司法部主管的工作，由最高人民法院管理。至1979年12月28日，最高法院发出通知：因司法部已正式办公，最高法院司法行政厅即行撤销。自即日起，地方各级人民法院的司法行政工作，由司法部管理。1980年8月20日，经中共中央、国务院批准，原由司法部主管的审批人民法院的设置、变更、撤销和拟定人民法院的办公机构、人员编制，协同法院建立各项审判制度，任免助理审判员，以及管理人民法院的物质装备、司法业务费等有关法院司法行政工作事项，由最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院负责办理。1983年5月3日，最高法院司法行政厅开始办公。
32参见杜赞奇《文化、权力与国家》，江苏人民出版社2003年版，第9页。
33参见杜赞奇《文化、权力与国家》，江苏人民出版社2003年版，第1-4页。
34这种管理在很多时候是通过派工作组检查的形式。如在1955-1956年肃反时期，最高人民法院曾会同司法部陆续派出工作组到部分省、市、自治区检查当地人民法院的审判工作。参见董必武：《肃反斗争中的审判工作》（1956年6月22日），《董必武法学文集》法律出版社2001年版，第335页。而1959年第二届全国人大第一次会议，撤销司法部，把原司法部主管的工作交由最高人民法院管理。这使得全国各级的司法行政业务也划归最高法院管理，使得最高法院的色彩更为浓重。
35参见魏文伯：《对于〈
中华人民共和国人民法院组织法〉基本问题的认识》，《中华人民共和国审判法参考资料汇编》第二辑 总类，北京政法学院1956年。
36《关于目前司法工作的几个问题》（1950年7月27日中央人民政府政务院政治法律委员会副主任兼中央人民政府法制委员会主任委员陈绍禹在第一届全国司法会议上的报告），北京政法学院1956年编《中华人民共和国审判法参考资料汇编》第二辑总类。
37《
最高人民法院关于改进请示解答工作的函》（1958.9.19）、《
最高人民法院办公厅关于改进解答问题工作的通知》（1964.9.11）、《最高人民法院办公室关于请示问题的通知》（1973.11.7）、《
最高人民法院关于报送民事请示案件有关问题的通知》（1985.3.28）、《
最高人民法院经济审判庭关于请示问题应当注意的事项》（1990.10.29）
38参见杜赞奇《文化、权力与国家》，江苏人民出版社2003年版，第41页。更为细致的解读是，按照马克斯·韦伯的分析最理性的官僚制具有以下决定性的特征：⒈职员具有人格自由，仅仅服从其官位的非人格性职责；⒉官位有明确的等级体制；⒊对官位的职能有明确的规定；⒋在契约的基础上任命官员；⒌官员的选任以专业资格为条件；⒍他们领取货币工资，并一般有退休津贴，其工资依其在等级制中的地位高下划分等级，官员有权随时离职，在特定情况下也可以被解职；⒎官员的职位是其唯一的或主要的职业；⒏存在晋升阶梯，升迁可以凭年资，也可以凭功绩，这些都依靠主管人的评判；⒐官员不得非正当地占用其得到的职位或资源；⒑官员服从于划一的控制与纪律制度。参见马丁·阿尔布罗《官僚制》，阎步克译，知识出版社1990年版，第32页。
39《中华人民共和国司法部通知》（56）司办字第三六〇号，参见中国人民大学审判法教研室：《中华人民共和国法院组织 诉讼程序参考资料》第六辑，中国人民大学1957年出版。
40而在《
中华人民共和国人民法院暂行组织条例》（1951年9月3日中央人民政府委员会第12次会议通过）中实行的是三级二审制。地方法院为县级人民法院和省级人民法院。县级人民法院为基本的第一审法院，省级人民法院为基本的第二审法院。
41张志让：《
宪法颁布后的中国人民法院》，《政法研究》1954年第4期。
42最高法院在成立之初，就面临着积案问题，其原因之一被认为是没有第二审法院。“最高人民法院去年十一月成立时，就接收前华北人民法院移交下来的民刑事案件一千二百八十多件，接着华北各省和京津两市第二审上诉的案件又陆续大量涌到。这是由于京津两市没有第二审上诉法院的缘故”。参见沈钧儒《人民法院工作报告》（1950年6月17日），《沈钧儒文集》，人民出版社1994年版。
43参见董必武《最高法院一九五六年工作报告》（1957年3月9日），《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第358页。
44 参见国务院法制局、中华人民共和国法规汇编编辑委员会编《中华人民共和国法规汇编（1957年7月－12月）》，1958年4月第一版。
45有关中国中央与地方关系的论述，可参见毛泽东：《论十大关系》，《毛泽东选集》第五卷，人民出版社1977年版。
46苏力：《当代中国的中央与地方分权－重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，《中国社会科学》2004年第2期。
47更多的分析请参见本人博士论文《中国最高法院规制经济的功能》（北京大学法学院2004届）第六章。
