比较研究国外上述制度不难看出，检察机关为维护公共利益而参加行政诉讼活动已日趋广泛，即使是奉行国家不干预私人生活，实行严格私法自治的欧美国家，随着社会政治经济生活的日趋复杂化和权利观念由“个人本位”向“社会本位”的转变和处分绝对权的弱化，检察机关作为最高法律秩序和道德秩序的代表，也开始由原来的不干涉主义转化到比较广泛地介入到私法领域，在当某些重大的行政案件涉及到国家利益时，为维护国家利益和法制秩序，检察机关便作为被授权垄断公共利益代表权的国家机关，依据“公益原则”和“法制原则”参加到行政诉讼中。
四、检察机关提起行政公益诉讼的法理考察
本文认为，检察机关提起行政公益诉讼制度主要是基于检察机关代表公益的特性。公益性作为检察机关产生和存在的正当性基础，理应成为检察机关提起行政公益诉讼的理论支撑。现代公共利益理论认为，维持公共秩序、公共安全和公共福利是国家的重要职能，也是国家得以存在的合理性依据和长治久安的必要条件。因此，当国家利益受到侵害时，必须授权专门的机关代表国家进行追诉。这也正体现了普列汉诺夫提出的：“人民的利益是最高的法律。”①而检察机关作为司法分权和制衡的产物，一贯承担着维护诉讼中整体公众利益的职责，检察官理应是公益的代表。如在英国，检察机关虽然以女王的名义起诉，但检察机关代表的是公益而非君主的私益②。因此，以公益性作为检察机关提起行政公益诉讼的理论基石，无疑反映了检察机关维护公益的惯有职能。
其次，现代诉权理论的发展为检察机关提起行政公益诉讼突破了原有行政诉讼理论的局限。1．程序主体理论使检察机关能够作为程序意义上的主体提起行政诉讼。随着经济的发展和社会的进步，在客观上允许行政诉讼中的原告不一定是案件的直接利害关系人，而可以是因行政权益发生争议，而依法享有诉讼主体资格，并以自己名义起诉的人。如法国的行政越权理论就认为行政诉讼中的原告可以是程序意义上的主体，而非传统行政诉讼理论上的当事人③。
2、诉讼信托理论解决了检察机关在提起行政公益诉讼中出现的实体权利与程序权利相脱离的矛盾问题。该理论使当事人范围从传统的直接利害关系人扩展到非直接利害关系人，即非利害关系人可以基于实体权利人的信托而享有程序意义上的诉权，以自己的名义提起诉讼并承担程序意义上的诉讼结果。这种信托可分为法定信托和任意信托，其中法定信托中的职务当事人是指法律关系主体以外的具有某种职务资格的第三人，出于公益的必要或出于法律技术上的考虑，在特定的诉讼中以当事人名义参加诉讼①。检察机关代表国家提起行政公益诉讼，其地位显然与法定信托中的职务当事人相当。
3．国外行政公诉原告资格理论所给予的借鉴。研究行政公益诉讼生成的历史，不难发现“行政上的原告资格概念与司法上的原告资格概念都不是静止不变的”②。传统的当事人理论认为，原告是指因自己的实体权利受到侵犯，以自己的名义进行诉讼，案件审理结果与其有法律上的利害关系，并受法院裁判拘束的人。它要求当事人必须是直接利害关系人，即原告标准为“法律权利标准”。但随着公益遭受侵害的问题越发突出，“法律权利标准”逐步让位于“利益范围标准”。如美国法院就承认一个致力环境保护的组织具有原告资格，这也意味着“尽管
宪法包含了有关原告资格的规定，国会仍可以为某个人或某种人规定他们本来没有的原告资格。即便有关个人没有通常所要求的那种直接的个人利害关系，法律赋予他们的原告资格仍是有效的”③。而且，这种赋予法定原告资格的做法并不是创设新的私法权利，其目的是在于保护有关的公共利益。为此，在环境保护基金会诉哈丁案(Environmental Defense Fund v.Hardin)、④哈德逊风景保护协会诉联邦动力委员会案(Scenic Hudson Preservation Conference v.FPC)中①，对环境保护有“团体利益”的公益组织、环保团体被法院认肯具有诉讼资格，从而突破了传统的原告资格理论。
