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认真探究公益受损事件背后的深层原因，不难发现重行政轻司法的倾向在我国普遍存在，行政机关不仅在立法之时就将部门利益加入法律之中，更在执法之时处处以部门利益为先，这不仅扭曲了法律的运作轨道，且由于行政机关素质、体制等方面的原因，使其权力不仅没有得到依法有效行使，而且造成违法行政侵犯国家利益和社会公共利益的现象屡见不鲜。在此情况下，司法即成为保护国家利益和社会公共利益的最后一道防线，而且按照法治的理论，这理应是有效的救济手段③。但根据我国行政诉讼法关于起诉权的规定，提起诉讼必须是自身权益受到具体行政行为侵犯的自然人、法人或者其他组织，否则按照“不告不理”的原则，审判程序将无法启动。而公益受损案件受侵犯的对象主要是国家利益和社会公共利益，在行政相对人不愿、不敢或放弃诉权或没有具体受害行政相对人的情况下，就难以确定一个明确的原告。同时，依据我国现行法律制度，任何公民、法人或其它组织对涉及国家利益和社会公共利益的案件，除涉嫌刑事犯罪由司法机关追究刑事责任的外，都必须先向有关行政机关检举和控告，而不能直接向法院起诉。但当行政机关怠于或难以行使权力或本身违法行政使法律目的不能实现时，在法律上就无法找到一个适格的原告，就那些损害公益的案件向法院提起诉讼，而形成所谓公益案件的审理“盲区”，致使国家利益和社会公共利益受到损失，社会主义法制所依据的有法必依，执法必严，违法必究的原则也无法得到落实。如何建立有效的维护公益的程序机制，在当前形势下已愈显其必要性和紧迫性。这也正如顾培东先生所说：“诉讼在本质上是对社会冲突进行司法控制的基本手段。在任何社会中，诉讼都以解决某种社会冲突为自身使命。换言之，当某种社会冲突大量出现，需要相应的解决手段时，一定的诉讼形式便获得了产生的依据。”①因此，借鉴国外经验和检讨我国现行法律运作机制的不足，构建中国的检察机关提起行政公益诉讼制度应成为使然。
二、检察机关提起行政公益诉讼的可行性考察
为保护国家利益和社会公共利益不受侵害，重要的前提是确立一个适格主体，以在其受到侵害时请求司法保护。从大的层面来说，国家理应是国家利益和社会公共利益的主体，这是由我国宪法规定和国家职能所决定的。同时，国家是全体人民和社会利益的代表，有权对侵犯国家利益和社会公共利益的行为予以追究和制裁。但这只是一个层面上的虚化主体，落实到具体诉讼中，就必须确立一个特定的实体来行使诉权，才能启动诉讼程序。相对而言，检察机关较人民代表大会、法院和政府来提起行政诉讼更具优势。
1．以政府为代表的行政机关，在其具体行政行为侵害国家利益和社会公共利益的情况下，不可能既作为原告也作为被告参加诉讼；人民法院作为审判机关，居于裁判者地位，根据诉审分立的原则，也不可能去行使诉权；而人大常委会及其专门委员会基于其国家权力机关的性质，不可能在享有立法权的同时，又去行使具体的诉权，这与现代法治理论相违背。关于公民诉讼，在目前的情况下，就我国法治的传统与现状、公民的素质和法制普及程度，在现阶段一时也难以开展。
2．由检察机关提起行政诉讼是当今世界各国的普遍做法。无论大陆法系还是英美法系国家，检察机关对涉及公共利益的案件都有权提起行政诉讼。同时，我国的检察机关队伍素质，社会对检察职业的认同程度，特别是遍布全国的检察举报控告申诉网络能及时受理收集有关公益受损事件线索，在案件来源上予以保证，都为检察机关提起行政诉讼奠定了良好基础。
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