明白了这一点，我们就会明白，为什么每一级政府都不喜欢针对自己的上访，但却欢迎针对自己下级政府的上访，同时又反对越过自己到上级政府的“越级上访”。越级上访虽然也大多反映基层政府、下级政府的问题，但由于本级政府对下级政府的过失负有责任，越级上访其实使得本级政府成为上级政府管理、监督的对象。
　　
　　然而，上访者在明白了这一点之后，反而更有动力越级上访。如果上访者反映的是向政府的问题，那么，在他看来，在嵌套机制里对乡的过失负有领导责任的县政府往往会官官相护乡政府，所以乡的直接上级政府反而是不可信任的；只有对乡没有直接领导责任的市、省、中央才可能公正处理乡政府的问题，越是上级政府，越没有官官相护的嫌疑。最没有嫌疑的是中央政府。所以，上访的最终目的往往是“千方百计进京城”。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14％，省级只上升0.1％，地级上升0.3％，而县级反而下降了2.4％。另外，中央和国家机关受理群众信访量上升46％，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。[4]这也造成了以北京为圆心的一个上访高发地域。北京周围的几个省份无一例外成为上访大省。
　　
　　然而，向上负责、下管一级的政府体制也决定了，实际上中央政府并没有处理地方事务的足够信息和组织资源。中央政府只能管到省部级。面对潮水一样涌来的上访者，中央政府实际上难以判断哪些上访者的控诉更真实，而信访者也难以证明自己的问题比别人的问题更重要，需要优先解决。中央政府有时需要派工作组到当地调查，也就是直接获得信息，但实际上中央政府不可能事事都派工作组。这导致了上访能够解决的问题其实非常有限，据于建嵘的调查,上访实际解决的问题只有千分之二。[5]
　　
　　公安部的“大接访”之所以分三阶段、有低到高实施，看来是考虑了我国政府层次的现实状况。倘若不分阶段，各级公安部门同时开门接访，那么可以想见，许多上访人将越过县、市、省，直接到北京来上访。因为北京、中央的权力最大、说话最管用。但实际上这样的效果未必好。因为距离基层最远，中央政府实际上很难判断上访者的“冤情”是否件件属实，即使能够判断，中央政府也缺乏解决问题的组织能力和资源。要了解情况、解决问题，最终还得靠基层政府。
　　
　　三个阶段的划分实际上建立了一个过滤机制：县级解决不了的问题地市解决，地市解决不了了问题省里解决，省里解决不了的中央解决。设计者希望，最后留给中央解决的问难题不至于过多，而超出了中央政府的处理能力。这层层关口也是对上访者的考验：如果你的“冤情”是最大的，那么你就要用百折不挠的上访行动来证明。我们发现，许多老上访户已经接受了这样的暗示，不是用证据，而是用执着的上访意志来证明自己所言非虚

第 [1] [2] [3] [4] [5] 页 共[6]页