我国五级政府上下级之间等级森严，各级政府都是下管一级，又向上一级负责，形成一个层层向下约束、层层向上负责的嵌套机制。这种政府层次的设计，既不同于联邦制，和中国历史上的郡县制或封建制也不尽相同。在美国式的联邦制下，联邦政府和各州政府并无上下级关系；而在中国古代，比如清朝，州县官都是中央政府直接派遣，并在全国范围内调动，那时实际上全国只有一个政府，就是中央政府。而我们现在的中央政府，除了少数例外，大部分时候只能管到省部级，中央要对地市县乡发号施令，还得分别通过它们的直接上级政府。
这种特殊的政府层次设计，来源于中国共产党在战争年代军队组织的经验。1954年《
宪法》在起草过程中，朱德在谈到上下级政府之间的关系的时候曾经说过：“比如师长去指挥一个营长，虽也可以，但那是特殊情况，不是经常的。团长指挥营长则是直接的、经常的。所谓‘层层节制’，就是这个意思”。[3]
五级政府、层层节制、向上负责的机制，造成信息传递和权力来源两方面的难题。在信息传递方面，越是上级政府，越不直接面对民众，而只负责管理督促下级政府为人民服务。不过，这些管理政府的“政府”并没有独立的信息渠道，它们关于民众的信息大都来自下级政府的汇报。如果下级政府或部门不为人民服务，同时又不想让上级政府或部门监督自己，那么只要报喜不报忧、不告诉上级真实情况就可以了。人民群众对这一点的总结一针见血：“村哄乡，乡哄县，一直哄到国务院。”
在权力授予方面，由于迄今为止我国只实现了县乡两级人大的直接选举，其他上级政府都是层层间接选举产生，这使得拥有最大权力的中央政府，其权力来源最为间接，形式上的表现是各省市自治区人大选举产生全国人大，再由全国人大产生中央政府，中央政府与全国人民的授权和被授权关系过于间接不明。越是上级政府，距离人民的直接授权越远，这使得它在管理监督下级政府时面临权威和动力两方面的不足。
可想而知，对于在信息来源和权力来源都依赖下级政府的上级政府，要完成管理、监督下级政府的使命，就不能完全依赖正式制度设计中这种间接信息渠道和间接授权模式。信访所起的作用，就是补充正式政府过程设计中信息传递和权力授予的不足。
由于直接和民众打交道的多是基层政府，容易侵犯民众权益的也多是基层政府，民众上访告状的对象也一般是基层政府。当一个针对基层政府的上访开始后，对于上级政府来说，这同时起到了信息传递和权力授予两方面的作用。民众的上访，带来了关于下级政府运作的第一手信息；而民众对下级政府的控诉，又使得上级政府获得一个管理、监督下级政府的直接授权。
