乱收费：根源在体制
刘剑文、邓联繁
【全文】
朱镕基总理曾指出：要进一步完善财税体制改革，重点是全面清理和规范收费，逐步实施“费改税”。以“费改税”为切入点的治理乱收费工程呼之欲出。然而，对于乱收费的根源至今尚未进行深入、理性、系统的讨论，直接制约着乱收费的治理——不利于找到治理的突破口和重点，不利于对乱收费进行标本兼治和综合治理。我们认为，在我国改革实践中，收费由一种客观的分配方式演化成“乱收费”、产生了“费灾”猛于虎、老百姓不堪重“费”的后果，根源在于我国不完善的体制。
（一）利益分配关系及机制不规范，为乱收费提供了宏观可能
我国是人民民主专政的社会主义国家，国家、集体、个人的根本利益是一致的。然而，这一高度抽象概括的论断并没有准确、科学、深刻地理顺三者之间的利益分配关系。理论上不能理清国家、集体、个人三者的利益分配关系，实践中自然不能建立三者之间的规范、科学的利益分配机制。就政府而言，有段时间有人打着“人民城市人民建”、“人民教育人民办”的幌子，认为只要“用之于民”便是“取之合理”；又有人认为“管理就是服务”，因此只要有“管理的事实和服务的行为”便可收费。就企业而言，政企不分，企业产权关系不顺，加之收费大都是硬性摊派、强制征收，因此，企业不能遵循自愿和等价原则，不能根据成本——效益分析去选择最佳的服务与价格组合，从而使得企业效益受损，不堪重负。就农民而言，以土地为中心的农村集体财产产权关系不清，相关行为主体在参与对农业和农民收益再分配时，往往用合法的权力这件外衣掩盖自身不合法利益，利用农民对国家“交够”、对集体“留足”这样一种朴素善良、不规范的承诺，强行收费或搭车收费，侵犯农民权益，加重农民负担。
（二）收费管理制度软化乏力，为乱收费提供了现实可能
乱收费问题，既有体制因素，也有管理制度的因素。长期以来，收费管理制度软化乏力，为乱收费提供了可乘之机。
1．体系不全。在完整的收费管理关系中，应包括以下五个主体：收费管理者、收费者、缴费者、监督者、信息处理者。这五个主体之间形成了错综复杂的权利义务关系。从我国目前收费管理制度体系看，主要是规范收费管理者的权利和收费者的权利，体系不健全：一是管理者、收费者应履行哪些义务缺乏制度安排和明文规定，使得监督者的监督往往无章可循，难以落到实处；二是整个信息反馈系统尚未建立。因此，信息处理者的权利义务及其管理制度，基本上处于空白状态。
2．约束不够。一是预算约束不够。预算的实质是政府收支的公开、透明，而目前我国的收费没有置于各级人民代表大会的约束之下，仅仅简单地由某一部门管理或列入某一类表格反映，基本上游离于预算之外。二是法律约束不够。政府取得收入的方式和数量应建立在法制的基础上，然而我国至今没有制定《收费管理法》，对收费的法律责任等都没有法律规定，因此，有关行为主体想收什么就收什么，想收多少就收多少的现象还时有发生。
