三、立法建议
（一）我国现行有关委托书征集的法律规定及其缺陷
我国《
证券法》没有规定委托书征集的问题。《
公司法》第
108条规定：“股东可以委托代理人出席股东大会，代理人应向公司提交股东授权委托书，并在授权范围内行使表决权。”这一规定确认了委托代理投票在股东大会的运作，提供了委托书征集的法律依据。委托书征集的有关规定主要散见于行政法规、原国务院证券委员会（以下简称“原证券委”）、国家经济体制改革委员会（以下简称“体改委”）和中国证券监督管理委员会（以下简称“证监会”）发布的部门规章和其它规范性、指导性文件中。
对委托书征集作出规定的行政法规有1993年4月25日国务院发布的《
股票发行与交易管理暂行条例》。其中第65条明确提及委托书的征集问题，规定为：“股票持有人可以授权他人代理行使其同意权或者投票权。但是,任何人在征集25人以上的同意权或者投票权时,应当遵守证监会有关信息披露和作出报告的规定。”
大部分委托书征集的规定见于部门规章及其它规范性、指导性文件。国家体改委于1992年5月15日发布的《
股份有限公司规范意见》第
41条规定“股东有权出席或委托代理人出席股东会并行使表决权”；1997年12月16日证监会发布的《
上市公司章程指引》第
44条中规定：“单独或者合并持有公司有表决权股份总数百分之十（不含投票代理权）以上的股东书面请求时，可以召开临时股东大会。”第49～51条规定：股东可以委托代理人代为出席股东大会和表决；股东委托代理人，必须签署授权委托书；对授权委托书应载明的事项，除了应载明代理人姓名（代理人应为自然人）、签发日期及有效期限等内容外，着重规定了表决权的形式，即“是否具有表决权”、“对分别列入股东大会议程的每一项审议事项投赞成、反对或弃权票的指示”、“对可能纳入股东大会议程的临时议案是否有表决权，如果有表决权应行使何种表决权的具体指针”，以及“如果股东不作出具体指示，股东代理人是否可以按自己的意思表决”等。第52条规定，委托书由委托人授权他人签署的，授权签署的授权书或者其它授权文件还要经过公证；委托书或者其它授权文件必须在股东大会召开前24小时备置于公司住所，或者召集会议的通知中指定的其它地方。
国家体改委于1994年8月27日发布的《
到境外上市公司章程必备条款》第
59条规定：“任何有权出席股东会议并有权表决的股东，有权委任一人或者数人(该人可以不是股东)作为其股东代理人，代为出席和表决”；第
60条规定股东应当以书面形式委托代理人；第
61条规定“表决代理委托书至少应当在该委托书委托表决的有关会议召开前24小时，或者在指定表决时间前24小时，备置于公司住所或者召集会议的通知中指定的其它地方。委托书由委托人授权他人签署的，授权签署的授权书或者其它授权文件应当经过公证”；第62条规定“任何由公司董事会发给股东用于任命股东代理人的委托书的格式，应当让股东自由选择指示股东代理人投赞成票或者反对票，并就会议每项议题所要作出表决的事项分别作出指示。委托书应当注明如果股东不作指示，股东代理人可以按自己的意思表决”；第63条规定“表决前委托人已经去世、丧失行为能力、撤回委任、撤回签署委任的授权或者有关股份已被转让的，只要公司在有关会议开始前没有收到该等事项的书面通知，由股东代理人依委托书所作出的表决仍然有效”。
国家体改委1993年6月10日发布的《
到香港上市公司章程必备条款》规定的相关内容，与《
到境外上市公司章程必备条款》几乎相同。
2002年1月9日证监会与国家经贸委联合发布的《中国
上市公司治理准则》第
9条规定，“股东既可以亲自到股东大会现场投票，也可以委托代理人代为投票，两者具有同样的法律效力”。第10条规定“上市公司董事会、独立董事和符合有关条件的股东可向上市公司股东征集其在股东大会上的投票权。投票权征集应采取无偿的方式进行，并应向被征集人充分披露信息”。
中国证券监督管理委员会深圳证券监管办公室曾经于2001年发布了《深圳上市公司征集代理投票权操作指引》，但规定过于简陋，立法层级低，并且作为“指引”不具有强制效力。
2000年9月21日的《上海证券交易所上市公司治理指引》（征求意见稿）第5条规定“股东可亲自或委托他人代理投票，二者具有同等效力。股东委托他人投票时，只能委托一人为其代理人。代理投票程序应遵循高效、准确的原则”。第6条规定“任何机构或个人可以依法向股东征集代理投票权。投票委托书征集应采取无偿的方式。投票委托书征集者应向被征集者提供充分的信息，并向上海证券交易所备案”。
由此可见，我国《
公司法》、《
股票发行与交易管理暂行条例》、《
上市公司章程指引》、《
到境外上市公司章程必备条款》与《
到香港上市公司章程必备条款》、《中国
上市公司治理准则》、《上海证券交易所上市公司治理指引》（征求意见稿）等有关规定中，基本上沿用了民法代理的原理，规定了委托书征集的一些基本原则：股东可以委托他人代理投票，股东或以外的人可以征集表决权的委托书，以及委托书征集的大致程序与格式，但缺乏明细和可操作的具体规范。
具体而言，我国现行有关委托书征集的法律规定主要存在以下几方面的问题
第一，缺乏普遍性规定。《
股票发行与交易管理暂行条例》、《
上市公司章程指引》、《
到境外上市公司章程必备条款》、《
到香港上市公司章程必备条款》与《中国
上市公司治理准则》等文件的规范对象为在我国境内上市公司或到境外、香港上市的公司。而广泛存在的非上市的股份有限公司却没有相关的规定可以依循。并且上面提及的部分文件只是公司行为准则的指导性文件，仅在公司制订或修改公司章程或内部文件时作为参考，层级较低，效力有限。
第二，有关界定仍显模糊。上述法律、法规及规范性、指导性文件多数规定了股东可以委托代理人代为出席和表决，但该规定实际上是指股东的主动委托，这种委托是股东本身由于不方便行使表决权而进行的委托，没有外界施加影响。只有《
股票发行与交易管理暂行条例》65条、《中国
上市公司治理准则》10条和《上海证券交易所上市公司治理指引》（征求意见稿）第6条的措词是“征集同意权或投票权”、“投票权征集”和“投票委托书征集”。委托书征集是股东被动接受他人之委托请求，而非主动进行表决权的委托。征集委托书一般都有其特定目的，或是为了贯彻一定环保、公益等理念或是为了改选董监事取得公司控制权，各国法律对征集者的限制最为严格，对受托代理人的拘束较少。但两者的外在表现形式十分相似，要区分两者很困难。因此，对征集行为的规制，应从其实质意义上考核，而不应拘泥于行为的外在形式。只要是采取征集方式获得委托书的就属于委托书征集，征集方式应是包括影响股东委托表决权的任何方式，不管采取书面或是口头形式，不管是面对特定人或是不特定的人，均应受到法律的规制，应由立法采取概括性定义并加以一定的列举来界定。
另外，“符合条件的股东”之类的表述之后没有对该“条件”进行明确规定，有关主管部门缺乏具体判断依据，相关股东也无法依循法律，难以知道自己的确切权限。
