而且，这种解释还可以在我国宪法文本和理论上找到支撑。我们的
宪法并未把国家和地方视为两种相对独立的统治实体，也未从这个角度规定中央和地方的分权以及在此基础上的行政权归属，这一点可以从
宪法把地方各级人民代表大会定性为“地方国家权力机关”、把地方各级人民政府定性为“地方各级国家行政机关”看出。换言之，如果有较为明确的地方自治观念，立宪者是不会将“地方”和“国家”同用一体的。但是，与地方自治无涉的中央和地方分权，则既有
宪法基础（第
3条）又有制度运作之现实；加之
宪法理论一般承认，地方各级政府负责本行政区域内的行政管理，所以，我们有理由对行政权的归属主体作上述解释。
不过，仍然遗留一个问题：应该如何解释传统范式所承认的“法律法规授权的组织”之独立法律地位呢？的确，根据《
国家赔偿法》和《
国家赔偿费用管理办法》，赔偿义务机关（无论是行政机关还是法律法规授权的组织）的赔偿费用都列入各级财政预算，按照以上推理逻辑，法律法规授权组织似乎并非独立的责任主体，似乎难以给予其行政主体的定性。于是，我们面临一个选择，是放弃对这类组织的考虑，还是对它们的行政主体性予以恰当的解释。应当承认，传统范式引入这类组织，对于我们理解行政承担者的多样性，理解国家负担公共行政的限度及国家把部分公共行政职能移转给社会的现实，理解国家与社会在整体结构和功能上的相对化发展及其对宪政之影响，具有相当重要的学术启蒙意义。[43]在制度层面上，由于传统范式把此类组织与行政诉讼被告确认勾连起来，行政诉讼实践已经把越来越多过去处于民法和行政法两不管的非行政机关组织之公共管理行为纳入行政法控制范围，促使这些组织开始注意以行政法原则来改革其管理制度。[44]鉴于这些积极意义，传统范式对此类组织之行政主体性的考虑，不应轻易摈弃。
那么，此类组织之行政主体性如何在国家赔偿法律框架内获得正当解释呢？也许，这样的解释必须在转换角度的前提下作出。关于中央政府和地方各级政府具有行政主体性的讨论，主要是在中央与地方分权的语境中进行，分权的经济基础在于公共财政的层级化控制。而被授权组织之所以被赋予行政主体性，是因为国家与社会分权之故，是因为国家把部分在传统观念上属于其的行政权转移给社会组织，而这部分转移后的行政权又不能简单地判断其最终归属于中央政府还是地方政府，其具有相当程度的独立性。同时，既然是国家的一种权力自我转授，其不得不考虑如何保证这些组织实行公共行政的经费之需，对这些组织的经费拨付自然就成为公共财政的基本组成。所以，被授权组织的独立地位很难从公共财政角度予以解释清楚，但特殊的分权背景可以给出其特殊独立性的理由。
五、小结：重构行政主体范式的前瞻设想
行政主体范式因其在制度和学术研究方面的功能优于更早的行政机关范式而取代后者，但是，它同样在这两方面的功能局限已经引起挑战。如前所述，有些批评和质疑并未导致严重的范式危机，传统范式只需作适当的修补就可以回应之。然而，它在诉讼法和实体法上最初被认定具有的基本价值定位，制度和学术实践的检验已经昭显其存在捉襟见肘之处。既然一个理论范式的基本价值已经出现缺失现象，并且无法通过简单的修补可以找回，我们就有必要在既有制度和学术发展的基础上，建构一种新的理论范式。本文在此对以上所阐述的内容作一小结，概要说明笔者设想的新范式之构成要素： 1．概念的描述。行政主体是行政法上行政权力、义务、责任的归属主体，是享有公共行政权力，通过其所属机关实施公共行政，并能独立承担因此而产生的法律责任的组织。在我国大陆，行政主体有中央政府、地方各级政府和经过特别授权的公务组织。[45]至于经过特别授权、作为行政主体存在的公务组织有哪些种类，还有待进一步探索。
2．基本问题的设定。行政主体范式针对的基本问题是行政权力、义务和责任的实质归属，而不是行政诉讼被告之确定。行政诉讼被告资格问题的解决不必拘泥于实体法主体和诉讼法主体之完全一致，在实践中可有赖于法院对各种因素的考虑，目前仍然可以依据
行政诉讼法及其司法解释予以认定，但相信在不受行政主体理论过分限制的情况下会有新的发展。
3．基本前提假定。当代公共行政的有效实施，必须建立在中央和地方合理分权以及国家和社会合理分权的基础之上。我国大陆目前进行的中央和地方分权没有地方自治之意，但不能断言未来不可能向此目标演进。若出现此制度变迁，行政主体概念也许可以像法国、德国、日本那样予以再次重构，具有统治实体的内涵。
4．方法和框架。依然维持传统范式促使行政法学专业化的目的，着重于法学研究方法而不是立足于行政学、组织学之角度。不过，新范式将确立广阔视域的法学研究，而不是局限于诉讼法之视角。在新范式的框架之下，行政法学界也许可以在行政主体概念统引下，对行政组织的内在结构问题予以深入、细致研究。新框架既不像传统范式那样淡化甚至驱逐行政组织法的研究，也不是把行政组织和行政主体作为并行的而非融合的课题。 5．功能预期。除了可以解开束缚行政诉讼被告资格认定的绳索、使其更具开放性与灵活性，以及容纳对行政组织法的深化研究之外，新范式还将因为基本前提假定的确立而至少具有以下两个功能：（1）可以促使行政法学关注具有宪政意义的中央与地方分权、国家与社会分权问题，并通过把行政主体范式定位于
宪法理论基础之上，使得行政法学与宪法学的有机结合又增添一个路径；（2）法学研究的专业化并不意味着自我封闭，基本前提假定必将促使行政法学者关怀相关的政治学、行政管理学、经济学、社会学等方面的成果，以便在比较研究国外行政主体理论的同时，立足本土经验不断完善乃至再次重构我们的行政主体范式。
