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3．行政主体范式的制度功能缺陷。
行政主体范式曾经被认为最值得称道的贡献和价值期待是其对行政诉讼被告资格问题的解决，然而，在诉讼实践中，该范式仍然面临其本身无法解决的难题。例如，一些非行政主体的组织（党组织、企事业单位）非法行使一定行政职权，由于其不具有行政主体资格故不能作为行政诉讼的被告，从而使这类案件不能通过行政诉讼途径解决；一些受委托组织超越委托权限而作出行为，由于受委托组织不能作为行政主体和行政诉讼的被告，而委托行政机关只对受委托组织在委托权限范围内以委托行政机关的名义从事的行为负责，所以，也会出现无法确定行政诉讼被告的情况。[25]
行政主体范式的运用还曾经被认为可以保证行政活动的连续性、统一性，这个预期是建立在行政主体可以统一各个公务员行为及其责任的论断基础上。[26]可是，这个预期忽视了传统范式在行政主体认定方面的过低标准，使大量林立的行政机关都具有独立的法律人格，且各自为政、各负其责，机关本位主义盛行，从而影响了行政组织和行政活动的统一性、协调性。[27]
批评者在论证传统范式之不足以后，分别提出了完善行政主体理论的思路或具体方案。一种思路基本上以域外行政主体理论为摹本，建议立足于域外行政主体理论产生所欲解决的首要问题——行政权合理配置，进一步深入发展我们的行政主体理论；并且要理顺行政主体（行政权归属者）、行政机关（行政主体实施行政管理的手段和工具）和行政机关构成人员（行政行为的实际作出者）之间的关系。[28]另一种思路并未确切指明修正、完善的路径，而是着重阐明发展行政主体理论需要注意的三个方面：理论的普适性与本土性之间的关系；主体理论相比法人学说的优势；以主体分化为特性的中国改革给予主体理论发展的一种情境。[29]更有学者直接重新界定行政主体概念，即行政主体是行使行政职权的组织及其个人，包括名义行政主体（通说的行政主体）、过渡行政主体（内部机构；受委托组织）和实际行政主体（行政公务人员）。[30]
综观现有对行政主体传统范式的质疑和批评，至少可以得出以下结论：其一，尽管传统范式存在诸多缺陷，但仅就行政主体这个概念的形式意义而言，其作为法学范畴之存在似乎无人愿意否定；其二，批评者指出的传统范式之不足，有相当部分是其最初在目的和意义上的自我限制使然；其三，在行政主体概念难以割舍的前提下，传统范式的自我限制加之其内在逻辑的无法自洽，已经使得一些敏锐的学者试图赋予其新的意义和期望。那么，这些新的意义和期望是否合理呢？如果合理的话，它们仅仅是对传统范式的补正与完善还是在同一术语之下力图重构一种新的范式？
四、制度和学术实践在什么范围内构成挑战与机遇
对以上概要介绍的质疑和批评细作考究，可以发现其中有些观点是值得商榷的。第一，逻辑矛盾一并非传统范式的固有之病，而是行政主体概念表述有欠严谨所致。行政主体理论在我国大陆生根伊始即把关注点落在外部性问题上，但其从未有否认公务员和受委托组织及其工作人员的内部责任之意。相反，解决哪些主体对行政相对人承担责任、哪些主体只承担内部责任的问题，正是该理论创设的本原意义之一。所以，若把行政主体概念重新表述为“能以自己的名义对行政管理相对一方行使行政权，并能独立地对行政管理相对一方承担因此而产生的法律责任的组织”，就可以解决逻辑矛盾一而又与此范式之初衷不相违背。
第二，学界自接受和运用行政主体范畴以来，始终以行政相对人或其他近似的术语来指称被管理者，而从未使用行政客体一词。并且，传统范式的目的之一就是要在理清外部责任归属的基础上规范行政行为，更直接与行政诉讼被告之确定有相当的勾连，具有明显的维护公民权益之内涵。而日本有学者之所以试图用“行政体”来取代“行政主体”，是因为在日本“接受行政作用的一方法律主体称为行政客体”，而其行政主体概念所内涵的行政意思优越之意义，又恰与日本行政法学把公法关系解释为支配与服从关系的传统相一致。[31]若把日本学者遭遇的问题等同于我们必须解决的问题，并以此为由主张我们的行政主体概念不符合法治精神，就是对这种语境差异的忽视。
第三，主要关注行政管理外部性法律关系的行政主体范式确实如批评者所言有其视野的局限，尤其是在力图消除更早的行政机关范式之弊端时，把浴盆里的婴儿和脏水一起泼将出去，一定程度上阻滞了在以往对行政组织有关法律问题的研究基础上继续探索我国大陆行政组织的理性建构。但是，应当承认，行政主体范式的这个缺憾更多地体现在教科书之中，实际上并未杜绝学者结合机构改革实践对行政组织问题进一步加以讨论。[32]而且，在有些教科书中，已经出现一种把行政组织和行政主体问题并行不悖地予以阐述的努力，[33]这种努力喻示，学术研究在行政管理主体方面的视域拓展和观察深化，可以在维系现有行政主体理论不变的条件下进行。与其说这是完全崭新的范式建构，不如说是对行政主体传统范式略加补充。
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