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重构行政主体范式的一个努力

  行政机关范式在使行政法学专业化的功能方面[13]和描述或解释现实制度的功能方面的局限,以及行政诉讼法起草时解答行政诉讼被告确认问题的迫切需要,促使行政法学者转而诉诸由国外引入的行政主体概念,并在研读和改造的基础上构建了我们现有的行政主体理论。虽然该理论的主干内容在于界定行政主体的概念、特征、范围和资格等,但“法律法规授权的组织”作为行政主体范畴之基本组成部分,使得该理论推翻了“公共行政属国家专有职能”的假设,建立了替代的假设:公共行政领域有必要也事实上存在国家与社会的分权。[14]同时,由于行政主体这一具有法律人格意义的术语取代了行政机关或行政组织术语,各类教材书在论及行政管理主体时也就摒弃了近似于行政学的、着重于行政组织结构的传统写实方法,而是以法学辨析方法对具有和不具有独立法律地位的行政机关或社会组织作区别论述。至于以往对行政组织法律规范的详细介绍和变法构想,也逐渐简化甚至淡化出各类教材重新设定的框架之外。 行政主体理论不仅弥补了传统行政机关范式的不足,而且被学者们赋予其他价值期待。一种较为普遍的观点是,行政主体概念的存在乃(1)实现依法行政的需要;(2)确定行政诉讼被告的需要;(3)确定行政行为效力的需要;(4)保持行政活动连续性、统一性的需要。[15]基于这些价值期待,行政主体理论又与行政法学上的其他理论形成有机结合。例如,关于公务员在外部行政管理法律关系中法律地位的阐述,一般认为公务员不是独立的一方当事人,而是代表行政主体、以行政主体名义行使权力,由此引发的外部法律责任也由行政主体承担;在论述行政行为合法有效的要件时,一般将“行为主体应具备行政主体资格”作为主体合法要件之一;而对行政诉讼被告资格的认定,也是建立在行政主体理论基础之上。 由此可见,自20世纪80年代末至今,行政主体范式已然确立而成为新的传统范式(下文“传统范式”皆指现有的行政主体范式)。有必要指出,就行政主体范式所要解决的问题而言,其最初的目的和意义是自我限制的。在学术层面,它旨在帮助学者们实现行政法学专业化的期望,行政法学也由此基点而得到相当程度的整合,避免了逻辑思维和学术理论上的混乱;在制度层面,它旨在为理清实际行使行政权力的各个主体(包括行政机关、内部机构、派出机构、被授权组织、被委托组织、公务员、被授权或被委托组织之成员)之间的法律关系、确定行政行为的效力奠定理论基础,进而有助于行政诉讼被告资格和行政责任归属等问题的解答。
  三、当前对传统范式的质疑和批评
  
  行政主体范式历经近十年的主导地位,虽然对我国大陆行政法学之进步和行政诉讼制度之推动卓有成效,但是,近来的研究已经开始向其发出激烈的质疑和批评。在这些质疑和批评中,有相当部分运用比较的方法,将我国大陆现有行政主体理论与法国、德国、日本及台湾地区的行政主体理论对照,以后者为镜映射前者的瑕疵,总体上批评强于建构。[16]另有学者主要倾向于重新建构行政主体范畴,在重构过程中指出传统理论之不足。[17]概括其中质疑和批评的内容,可以认为主要围绕以下三个方面展开:[18]
  1.行政主体范式内在的逻辑矛盾
  行政主体一般被界定为“享有国家行政权,能以自己的名义行使行政权,并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织”[19],主要有两类:行政机关和法律法规授权组织。可以从中演绎而出的结论是:行政违法主体和行政责任主体非此两类主体莫属。但是,有时候在传统范式框架下的关于行政责任的界定,把责任主体范围扩大至执行行政公务的人员,而这种界定又的确与我国设定行政责任的立法例(对行政主体、公务员、受委托组织及其公务人员都设定责任)相符。[20]此逻辑矛盾一。更进一步而言,传统范式框架下行政赔偿责任主体被解说为国家,而行政主体只是出于诉讼上的便利而存在的行政赔偿义务机关,并非法律意义上赔偿责任的最终归属主体,并非真正“独立的”赔偿主体。[21]此逻辑矛盾二。
  2.行政主体范式的学术功能局限
  从语言范畴角度着眼,主体与客体乃相伴相随的术语。行政主体概念的隐含之意视行政管理的相对一方为行政客体,易形成管理者优越于被管理者、公民处于被动地位的误解。这就在学术研究上依然保持对传统行政法上纯粹支配与服从关系的反映,而不能适应行政法治确保公民权益的时代要求。[22]
  行政主体范式的最初目的和意义比较狭隘,其取代更早的行政机关范式之后,学界在“行政组织法”这个重大研究领域,偏重于对行政主体的表象和浅层化研究,疏于深层次地探索行政主体及其内部结构,忽略甚至排斥有关中央与地方、机关与机关之间权责配置,行政机关的设置、编制以及行政组织内部有效监控等内容。此封闭状况阻滞了行政组织法的研究。[23]换一角度言之,行政组织的工作人员和内部机构在某种程度上也具有法律人格;行政组织的有效活动也必须取决于其内部机构的合理设置及内部机构间的权限分工等;法律对行政活动的控制应考虑到行政行为是行政机关(或其他公务组织)与工作人员相结合而构成的一种集体行为,而这些都是行政主体范式视野未及之处。[24]


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