中国保税区管理体制及其完善
翟继光
【关键词】保税区；管理体制；完善
【全文】
一、保税区管理体制的含义和作用
管理体制是指具有行政管理职权的主管机关的设置及其内部与外部的相互权利义务关系。保税区管理体制要解决两个方面的问题：在宏观方面，政府对保税区如何管理；在微观层面，保税区自身如何管理。
管理体制的优劣直接关系到保税区功能的发挥及其未来的发展走向。完善的管理体制可以为保税区的发展奠定基础性的制度保障，确保保税区的各项规章制度和优惠政策能够真正落实和发挥作用，协调各个职能部门的管理活动，为保税区内市场主体的活动保驾护航，由此推动保税区健康发展。相反，一个具有重大缺陷的管理体制会产生众多管理中的问题，如效率低下、官僚主义等，这些问题的存在无疑会加大保税区市场主体的经营成本，也就在无形中弱化甚至抵消了保税区本身所具有的优越性。由此可见，完善的管理体制是保税区健康发展的基础与保障。
二、我国保税区管理体制的现状
我国自1990年设立第一个保税区——上海外高桥保税区以来，已经相继设立了15个保税区，在管理体制上，各保税区均设立了管理委员会（以下简称“管委会”）或管理局，对保税区实行综合管理，同时根据需要设置海关、税务和商检等机构。管委会或管理局一般是作为政府的派出机构（如深圳福田保税区、青岛保税区、厦门象屿保税区等）或政府设立的独立管理机构（如上海外高桥保税区、天津港保税区、大连保税区等）对保税区的各项行政事务予以综合管理。与此同时，为加强保税区各项专业事务的管理，也相应设置了海关、边防检查、税务、外汇、公安、卫生、动植物和商品检疫等专业管理机构，管委会或管理局与各专业管理机构之间是协作与配合的关系。在这些管理机构之下，一般设立保税区开发公司，从事保税区内市政设施建设和房地产经营，为保税区内企业提供生活服务，协助投资者兴办企业，并帮助联系水、电、煤气及通信设施等的供应。管委会或管理局直接受设立保税区的当地政府领导，除了广东省有对于全省的保税区予以宏观指导的机构之外，全国尚没有对保税区予以宏观监管和指导的机构。
我国保税区的现有管理体制存在以下缺陷：在宏观层面，由于全国没有一个对保税区予以宏观监管和指导的机构，保税区在遇到问题时就只能分别向各个主管部门予以请示，由于“婆婆”太多，再加上诸位“婆婆”之间缺乏有效的协调与沟通，导致各主管部门之间的相关政策互不协调，甚至互相矛盾。保税区不知所从，这样就加大了保税区的管理成本和遵从成本，也就在很大程度上降低了保税区管委会或管理局的工作效率和服务水平，进而也就直接影响了保税区的健康发展。在微观层面，保税区管委会或管理局作为当地政府的派出机构或特设机构，很容易受到当地政府的不正当干预，也很容易被当地政府视为一般的行政管理区域，而使其特殊政策难以充分发挥。管委会或管理局和其他专业管理机关之间同时设置，也很容易造成各部门之间的相互掣肘，从而影响保税区管理层的运作效率。管委会或管理局下设开发公司，也容易造成政企不分，权责不明，使得开发公司难以真正按照市场经济的规则进行运营，从而降低开发公司的运作效率。
