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显然，对集体土地享有控制权的主管部门及其工作人员已经成为我国土地用益物权制度变革的强大阻力。化解这种阻力的途径有两个。一是为主管部门提供其他利益来源，比如提高他们的工资。然而，凭我国现有的中央财政实力是无法在短期内大幅度提高公务人员工资的。二是改变他们的观念形态。按照诺斯的看法，制度变迁与社会行动者的观念形态有莫大的关系。立法者、管理者和行政部门面临许多选择，这些选择使观念形态在一定场合得以成为决定性的因素。利益集团的构成及其活动并非基于其成员的成本——收益计算，而是在很大程度上受其成员思想信念的影响。在参与者相信制度是合理的情形中，实施规章的成本将大幅下降。 如果控制集体土地的主管部门的观念形态得以转变从而与新的有效率的土地用益物权制度相契无悖，那么这种新的制度安排就不再仅仅是一纸空文了。然而，作为既得利益集团的主管部门观念形态的改变并非一朝一夕之事。
实际上，在当下我国土地制度创新问题上，包括土地执法部门、立法部门以及土地权利人在内的所有社会行动者的观念形态都需要经历一个长期的转型过程。 邓正来教授指出，构成中国转型过程之基础的有三种知识系统，即以中国差等结构为依归的文化传统，以全权国家为核心的新传统和百年来因变革而传入的西方文化传统。 当前，我国的土地执法部门、立法部门与土地权利人的观念形态基本上属于其中的第一种与第二种文化传统，而法学界的主流观念形态则属于第三种文化传统。法律现代化目标的实现要求社会行动者更多地肯认、接受第三种文化传统（但不可能全盘接受第三种，并完全抛弃前两种）。美国学者埃尔曼认为，所有文化类型都必然是历史的和渐进的，一经确立，它们便能长久地存在，直到其起源时的特殊社会条件消失之后。 事实的确如此。文化传统是一种群体记忆，要想使该群体忘却在他们头脑中积淀了几十年、几百年甚至几千年的思想信念，就必须对他们进行长时间的启蒙与教化，同时还要通过科技与经济的发展改变他们的生活场景。这意味着文化传统的转型，或者在本文的研究题域中土地制度创新的社会行动者之观念转型需要相当长的时间。土地用益物权制度变革的进度应当与此种观念转型的进度保持协调，因为“当法律规定和根深蒂固的态度及信念之间展现鸿沟时，法律就不能改变人们的行为”。
总之，制度变迁的路径依赖现象以及社会行动者观念转型的长期性决定了我国土地用益物权体系的重构只能采取渐进式的变革模式。“法治不仅仅是一个逻辑化结构的社会关系，它需要时间这个内生变量。” 任何操之过急的激进式变革行动必然导致变革预期的落空，甚至还会产生许多负面效应。
结 语
在公有制背景下构建土地用益物权体系，这是我国物权立法所面临的特殊问题。迄今为止，立法者对于这个问题尚未提出一个令人满意的解决方案。二十多年来，我国陆续制定了一系列有关土地权利的法律法规，而且还于2002年先后公布了《中华人民共和国物权法（征求意见稿）》与《中华人民共和国民法（草案）》。在这些法律文本中时常能见到土地所有权与用益物权之类的术语，然而，这些术语却徒具其形、不具其神。“法律语言、法律制度必须置于特定的语境下才可能真正理解。” 我们所谓的“土地所有权”已被掏去了主体独立、地位平等、意思自治等价值内核，因此并非私法语境中的土地所有权，而是政治经济学语境中的土地所有制的代名词。这种土地所有制概念在半个世纪前进入法律场域，摧毁了私权与公权、私法与公法的界碑，最终解构了私权与私法。直到今天，倾覆了多年的私法大厦仍未完全得到修复。在这种背景下产生的我国现行土地用益物权，尤其是在惰性十足并且被长期边缘化了的乡村社会里形成的集体土地用益物权，必然与私法语境中的土地用益物权有较大差距。
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